Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy. Kieruje on bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 1-2 u.s.g.). W orzecznictwie podkreśla się, że urząd gminy jest tylko aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3045/12, LEX nr 1579483). W sytuacji, gdy wójt chce przekazać część swoich uprawnień innym osobom (np. w zakresie kierowania urzędem gminy czy wydawania decyzji administracyjnych) może dokonać takiej dekoncentracji kompetencji, ale musi stosować się do ograniczeń wynikających z przepisów.

Czytaj także: Wójt rozstrzyga o tym komu powierzy swoje kompetencje

Prowadzenie spraw gminy

Kierownikiem urzędu gminy jest wójt. Jako kierownik urzędu wykonuje on uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g.). W art. 33 ust. 4 u.s.g. przewidziano jednak, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy, w swoim imieniu, zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1458/08, LEX nr 512719) wójt może dokonać dekoncentracji uprawnień, w zakresie swojej właściwości, w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności czy odrębnym upoważnieniem.

Przekazanie uprawnień nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu (wójta). W wyroku tym zwrócono uwagę, że omawiany przepis nie precyzuje zakresu ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę lub sekretarza. Podnosi się jednak także, że art. 33 ust. 4 u.s.g. powinien być odczytywany w kontekście ust. 33 ust. 3 u.s.g., co oznacza, że chodzi tu o możliwość przeniesienia na zastępcę lub sekretarza zadań z zakresu kierowania urzędem. Potwierdza to art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu i realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (wyrok NSA z 31 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1252/12, LEX nr 1281420).

W wyroku NSA z 14 listopada 2017 r. (sygn. II GSK 273/16, LEX nr 2424765) podkreślono, że zastępca nie może dokonywać zmian w budżecie, gdyż w ustawie o finansach publicznych przypisano to zadanie wójtowi. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z 9 lipca 2009 r. (sygn. III CZP 19/09, LEX nr 512985) do spraw, których wójt nie może przekazać swemu zastępcy lub sekretarzowi na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g., należy udzielanie upoważnień do reprezentowania gminy na zewnątrz.

Powierzenie przez wójta określonych spraw, na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g., może nastąpić tylko na rzecz zastępcy lub sekretarza. Wójt nie może ustanowić w tym celu np. pełnomocnika będącego pracownikiem urzędu gminy, ale zatrudnionym na innym stanowisku.

Przykład:

Wójt chce powierzyć niektóre czynności z zakresu prawa pracy swemu zastępcy, a inne sekretarzowi. Może skorzystać z takiego rozwiązania. Zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W wyroku SN z 3 grudnia 2010 r. (sygn. I PK 155/10, LEX nr 738397) wyjaśniono, że takie wyznaczenie może nastąpić np. w regulaminie organizacyjnym. Wyznaczenie może obejmować wszystkie czynności z zakresu prawa pracy albo tylko czynności określonego rodzaju.

Wydawanie decyzji

Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, w imieniu wójta. Także w tym przepisie przewidziano ograniczenie podmiotowe. Wójt nie może udzielić upoważnienia osobie, która nie jest pracownikiem urzędu gminy. W wyroku NSA z 31 lipca 2008 r. (sygn. IV SA/Wa 762/08, LEX nr 566711) podkreślono, że upoważnienie powinno mieć formę pisemną, z podaniem daty, od której obowiązuje bądź okresu na jaki jest udzielone. Należy skierować je do konkretnej osoby i w możliwie precyzyjny sposób wskazać zakres przekazanych uprawnień. Osoba upoważniona przez wójta nie może udzielić dalszego upoważnienia. Bezterminowe upoważnienia udzielone przez wójta podległym mu urzędnikom nie tracą mocy prawnej z chwilą, gdy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestała pełnić funkcję wójta.

Przepisy mogą także przewidywać obligatoryjne upoważnienia. Przykładowo w art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przyjęto, że wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie to może być także udzielone innej osobie, na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Udzielenie upoważnienia przez wójta, na postawie art. 39 ust. 2 u.s.g., należy odróżnić od przeniesienia kompetencji uchwałą rady gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g.

Przykład:

Załóżmy, że wójt chce udzielić upoważnienia do wydawania decyzji, w imieniu wójta, sołtysowi. Nie może tego zrobić. Upoważnienie dla sołtysa wymaga uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej: organy wykonawcze gminnych jednostek pomocniczych (np. sołtysa), kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i organy podmiotów, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. Taka uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sołtys załatwia wówczas sprawy we własnym imieniu. Po uzyskaniu upoważnienia rady gminy, sołtys może - na podstawie art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego – udzielić pełnomocnictwa obsługującemu go pracownikowi do załatwiania spraw, w imieniu sołtysa (por. np. postanowienie SN z 23 lipca 2003 r., sygn. II CKN 219/01, LEX nr 137557).

Zarządzanie mieniem

W art. 46 ust. 1 u.s.g. przyjęto, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta. Zastępca może działać samodzielnie albo wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta. W sytuacji, gdy czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej (art. 46 ust. 3 u.s.g.).

W uchwale SN z 3 października 2003 r. (sygn. III CZP 63/03, OSNC 2004/12/188) stwierdzono jednak, że art. 46 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że wójt, jeśli chce być zastępowany przez inną osobę, musi udzielić upoważnienia zastępcy. Zgodnie ze wskazaną wyżej uchwałą, z art. 31 u.s.g. wynika ogólna kompetencja wójta do reprezentowania gminy na zewnątrz. W stosunkach cywilnoprawnych może on składać oświadczenia woli, w tym ustanawiać pełnomocników. W odniesieniu do czynności zarządu mieniem wójt – z mocy przepisu szczególnego (art. 46 ust. 1 u.s.g.) – ma natomiast dodatkowe uprawnienie do wydawania upoważnień. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 czerwca 2014 r. (sygn. I ACa 6/14, LEX nr 1496481) przyjęto, że upoważnienie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.g., powinno być traktowane jak pełnomocnictwo prawnomaterialne, oparte na przepisach kodeksu cywilnego.

Ważne przepisy

art. 26, art. 30-33, art. 39, art. 46-48 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.),

art. 5 ust. 4, art. 7 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1260 ze zm.),

art. 2 pkt 2, art. 257 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2077 ze zm.),

art. 31 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 917 ze zm.),

? art. 110 ust. 7-8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. 2018 r. poz. 1508 ze zm.),

? art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2096 ze zm.),

art. 95-109 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).