Samorząd: jak powołać komisję skarg, wniosków i petycji

Od obecnej kadencji rady gminy stosuje się art. 18b ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) dotyczący rozpatrywania przez radę: skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wniosków oraz petycji składanych przez obywateli. W tym celu rada powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Komisja ta ma obligatoryjny charakter, a zasady i tryb jej działania trzeba określić w statucie gminy.

Czytaj także: Rada gminy powoła komisje ze swego składu

Co najmniej jeden radny z klubu

W skład omawianej komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy (jest to rozwiązanie analogiczne do tego, jakie obowiązuje w odniesieniu do komisji rewizyjnej). Skład ilościowy komisji skarg, wniosków i petycji zależy zatem od uznania rady gminy, ale nie może być inny od uregulowanego w statucie, a ponadto liczba członków komisji musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego.

W skład komisji mogą wchodzić także niezrzeszeni radni, ale kluby mają uprzywilejowaną pozycję przy kształtowaniu jej składu osobowego. Podnosi się jednak, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub. Jeżeli na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji, to próbę wyboru trzeba ponowić na kolejnej sesji, a organy gminy i kluby radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2351/11, LEX nr 1113780).

Przykład:

Załóżmy, że radni gminy utworzyli trzy kluby radnych (od obecnej kadencji rady gminy, zgodnie z art.  23 ust. 3 u.s.g., klub radnych tworzy co najmniej trzech radnych). Jeden z klubów nie jest jednak zainteresowany uczestnictwem w komisji skarg, wniosków i petycji, w związku z czym nie zgłosił swego kandydata do tej komisji. W myśl art. 18b ust. 2 u.s.g. w skład omawianej komisji muszą wejść „przedstawiciele wszystkich klubów". Zgodnie z wyrokiem NSA z 14 grudnia 2011 r. (sygn. II OSK 2069/11, LEX nr 1108400) taki ustawowy wymóg jest normą bezwzględnie obowiązującą, a uchwała rady powołująca komisję w składzie innym niż ustawowy naruszałaby prawo. Ze sformułowania „przedstawiciele wszystkich klubów" nie wynika, aby w skład komisji mogli wejść przedstawiciele tylko tych klubów, które są zainteresowane uczestnictwem w komisji. W sytuacji, gdy klub rezygnuje z przedstawienia kandydata na członka komisji, rada nie może więc powołać komisji bez przedstawiciela tego klubu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1 u.s.g. w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy.

Kto uczestniczy w posiedzeniach

Komisja skarg, wniosków i petycji – tak jak inne komisje rady gminy – podlega radzie, przedkłada jej plan pracy i sprawozdania z działalności. W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski, ale bez prawa udziału w głosowaniu (por. art. 21 ust. 3-4 u.s.g.).

Przykład:

W uchwale nr XLII/458/2018 Rady Gminy Złotoryja z 17 października 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 5249) przyjęto m.in., że komisja skarg, wniosków i petycji jest powoływana przez radę gminy, w liczbie nie mniejszej niż 3 członków. Przewodniczący tej komisji jest wybierany iźodwoływany przez radę gminy. Natomiast zastępcę przewodniczącego wybiera i odwołuje wskazana wyżej komisja. Przewodniczący komisji organizuje pracę tej komisji i prowadzi jej obrady. W razie nieobecności przewodniczącego, jego zadania wykonuje zastępca. Komisja skarg rozpatruje sprawy na posiedzeniach, w głosowaniach jawnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu tej komisji. Wpływające do rady gminy skargi, wnioski i petycje przewodniczący rady kieruje do przewodniczącego komisji skarg, który niezwłocznie zwołuje posiedzenie komisji. Komisja skarg rozpatruje wstępnie wpływające skargi, wnioski i petycje oraz wypracowuje dla rady opinię w danej sprawie. Natomiast w uchwale nr LXII/549/18 Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej z 18 października 2018 r. w sprawie statutu gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 5258) przyjęto m.in., że w skład komisji stałej (w tym komisji skarg, wniosków i petycji) powinno wchodzić co najmniej 5 radnych. Również w tym przypadku rada wybiera przewodniczącego komisji, a wiceprzewodniczący jest wybierany przez komisję. Zastrzeżono, że w razie rezygnacji z członkostwa w komisji lub z pełnienia funkcji przewodniczącego komisji, rada podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca od daty złożenia rezygnacji. Niepodjęcie przez radę uchwały w tym terminie jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. W razie rezygnacji z pełnienia funkcji wiceprzewodniczącego rozwiązanie to stosuje się odpowiednio, z tym, że właściwą do decydowania w tych sprawach jest komisja.

Skargi i wnioski

Wymagania związane z przyjmowaniem i rozpatrywaniem skarg i wniosków określa kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. Skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności bądź interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

W orzecznictwie podkreśla się, że skarga to odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, czyli postępowania odwoławczego ani postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361). W art. 229 pkt 3 k.p.a. przyjęto zasadę, zgodnie z którą organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jest rada gminy. W orzecznictwie zwrócono uwagę m.in., że:

- organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a., chyba, że przepisy szczególne wskażą inny organ (wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 1593/06, LEX nr 321539),

- rada gminy jest właściwa w przypadku skarg na działalność organu wykonawczego gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jedynie w zakresie zadań własnych; skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału, jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w rozpatrywanym przypadku oznaczało, że jest to prezydent miasta (wyrok WSA w Gliwicach z 5 sierpnia 2008 r., sygn. IV SA/Gl 77/08, LEX nr 511512),

- do rozpoznania skargi na kierownika miejskiego (gminnego) ośrodka pomocy społecznej, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., jest właściwa rada miejska (gminy), a nie wojewódzki sąd administracyjny, jeśli jej przedmiotem jest nienależyte wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej (postanowienie WSA w Olsztynie z 15 października 2009 r., sygn. II SA/Ol 860/09, LEX nr 793270).

Kompetencja do załatwienia skargi nie może być przekazana przez radę gminy np. przewodniczącemu rady czy komisji skarg, wniosków i petycji. Komisja może natomiast przedstawić swoją opinię bądź przygotować projekt uchwały rady, przy czym stanowisko komisji nie jest wiążące dla rady. W myśl art. 241 k.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności.

Wniosek powinien być złożony do organu właściwego ze względu na przedmiot wniosku (art. 242 § 1 k.p.a.). Zasadą jest, że zarówno skarga, jak i wniosek powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a o sposobie ich załatwienia trzeba zawiadomić osobę, która skorzystała z tych środków (por. art. 237-239 i art. 244-247 k.p.a.).

Załatwianie petycji

Zasady składania i rozpatrywania petycji określa ustawa o petycjach (dalej u.p.). W art. 2 ust. 3 u.p. przyjęto, że przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Petycja może być złożona w interesie: publicznym, podmiotu wnoszącego petycję bądź podmiotu trzeciego, za jego zgodą.

W myśl art. 9 ust. 2 u.p. petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku gminy – do rady gminy) jest rozpatrywana przez ten organ (rada nie może przekazać tej kompetencji komisji). Zasadą jest, że petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (por. art. 10 u.p.). Podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej, przy czym sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi (art. 13 u.p.).

Przykład:

W uchwale nr LII.334.2018 Rady Gminy Stara Kamienica z 26 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 5475) przyjęto m.in., że do zadań komisji skarg, wniosków i petycji należy analiza i opiniowanie skierowanych do rady gminy: skarg na działalność wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wniosków orazpetycji składanych przez obywateli. Jeżeli rada gminy nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji, przewodniczący komisji niezwłocznie informuje o tym przewodniczącego rady. Z przebiegu posiedzenia komisji sporządza się protokół. Komisja, badając sprawę i prowadząc postępowanie wyjaśniające w związku ze złożoną skargą, wnioskiem lub petycją, może: wystąpić do wójta bądź właściwego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej z wnioskiem o zajęcie stanowiska, zebrać materiały, informacje i wyjaśnienia oraz przeprowadzić czynności kontrolne. Komisja, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydaje opinię w formie uchwały przyjętej w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów i przekazuje ją przewodniczącemu rady gminy. Zasadą jest, że rezygnacja, odwołanie członka komisji czy utrata przez niego mandatu radnego nie przerywa czynności prowadzonych przez komisję. Wyjątkiem od tej zasady jest jednak sytuacja, gdy klub radnych utracił swego przedstawiciela w komisji i konieczne jest uzupełnienie jej składu. Natomiast w uchwale nr LIX/394/18 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 18 października 2018 r. (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 5239) przyjęto m.in., że komisja przygotowuje projekt uchwały rady gminy w sprawie rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji.