Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu ich wykonywania (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g.). Wójt nie jest jedynym podmiotem posiadającym inicjatywę uchwałodawczą. W statucie gminy można przyjąć, że uprawnienie do przygotowywania projektów uchwał mają np. komisje rady gminy czy radni. W art. 41a u.s.g. przyjęto, że z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić grupa mieszkańców gminy.

Czytaj także: Gospodarowanie mieniem gminy należy do kompetencji wójta

Wójt jest jednak organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Rada gminy nie może więc powierzyć realizacji podjętej przez siebie uchwały innemu podmiotowi niż wójt (por. np. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 18 sierpnia 2011 r., sygn. 234/K/11, LEX nr 1726109). Niedopuszczalne byłoby np. powierzenie wykonania uchwały rady dyrektorom szkół prowadzonych przez gminę (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 31 stycznia 2008 r., znak ON-I-0911/12/08, LEX nr 352403).

Przykład:

Załóżmy, że rada gminy zastrzegła w uchwale, że organem wykonującym tę uchwałę jest wójt. To, że wykonywanie uchwał rady gminy należy do kompetencji wójta, wynika z przepisów u.s.g. Rada obawia się, że uregulowanie przez nią tej kwestii w uchwale zostanie zakwestionowane przez organ nadzoru (wojewodę), który stwierdzi nieważność uchwały. Wojewoda nie wyda takiego rozstrzygnięcia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r. (sygn. II OSK 661/17, LEX nr 2639381) przyjęto, że samo powierzenie w konkretnej uchwale wójtowi obowiązku wykonania tej uchwały nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Organ stanowiący (rada gminy) ma ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na organ wykonawczy (wójta) jako odpowiedzialny za jej wykonanie. Zwrócono także uwagę, że nie każde naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. W myśl art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. tylko w razie istotnego naruszenia prawa organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały – w całości lub w części.

Określenie sposobu wykonania uchwały

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Go 1011/09, LEX nr 584170) zwrócono uwagę, że określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji. Chodzi tu o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. Wójt rozstrzyga o tym przez kogo, w jakich terminach, za pomocą jakich środków i w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Nie może jednak wskazać, że uchwała zostanie wykonana przez radę gminy.

Rada gminy nie może określić sposobu wykonania uchwały przez wójta, gdyż stanowiłoby to istotne naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. (por. np. uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 2 lutego 2011 r., sygn. IV/5/2011, LEX nr 863221). Rada nie może np. narzucić wójtowi kto będzie realizować poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały (por. m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 30 czerwca 2011 r., znak NK-N.4131.521.2011.BSZ2, LEX nr 963488). Podejmując uchwałę, trzeba także pamiętać o tym, aby nie przekazać wójtowi kompetencji zastrzeżonych dla rady.

Przykład:

Rada gminy chce upoważnić wójta do ustalenia regulaminu pływalni. Nie jest to dopuszczalne. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. to radzie gminy przysługuje kompetencja do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie „zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję rady do formułowania w stosunku do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, obowiązujących reguł zachowania się (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., sygn. II SA/Rz 1214/18, LEX nr 2627277).

Wójt nie może ustalić zasad korzystania z pływalni, gdyż naruszałoby to zakres uprawnień zastrzeżony dla rady gminy. Zgodnie z art. 41 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada, a wójt może wydać tylko przepisy porządkowe w przypadku niecierpiącym zwłoki. Rada nie może przekazać swoich kompetencji wójtowi (por. wyrok NSA z 9 marca 1994 r., sygn. II SA 1373/93, LEX nr 25933). Rada nie może jednak także np. wskazać podmiotu zarządzającego pływalnią oraz jego praw i obowiązków, gdyż ustalenie tych kwestii należy do uprawnień wójta (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2 lipca 2012 r., znak NK-N13.4131.446.2012.JT1, LEX nr 1168841).

Czynności wójta

W wyroku NSA z 5 sierpnia 2010 r. (sygn. II OSK 1033/10, LEX nr 737686) zwrócono uwagę, że wójt ma prawo podejmować wszelkie działania zmierzające do wprowadzenia uchwały w życie, korzystając przy tym ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być realizowana. Ograniczają go przy tym przepisy prawa. Należy m.in. pamiętać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.s.g. obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.

W postanowieniu WSA w Szczecinie z 24 listopada 2015 r. (sygn. II SAB/Sz 135/15, LEX nr 1936574) wyjaśniono, że wójt wykonuje uchwały rady gminy za pomocą czynności prawnych (np. zbywanie, nabywanie i wykup przez wójta obligacji na zasadach ustalonych przez radę gminy), jak również za pomocą czynności materialno-technicznych (np. wykonanie uchwał w sprawie nazw ulic). W szerszym znaczeniu tego słowa wykonanie uchwał obejmuje także przesłanie ich do właściwych organów nadzoru, zainteresowanych osób i instytucji oraz podanie uchwał do powszechnej wiadomości w sposób określony w ustawie lub zwyczajowo przyjęty.

Sposób wykonania uchwały rady gminy zależy od jej treści. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 sierpnia 2015 r. (sygn. I OSK 1124/15, LEX nr 1771388) we wszystkich przypadkach, w których zachodzi konieczność władczego rozstrzygnięcia sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej) – niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie – wójt wydaje zarządzenie.

Przykład:

Rada gminy, w uchwale określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami (por. art. 5a ust. 2 u.s.g.), chce ustalić treść zarządzenia, jakie zostanie wydane przez wójta w celu wykonania tej uchwały. Nie jest to dopuszczalne. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r. (sygn. III SA/Wr 140/13, LEX nr 1330077) w uchwale dotyczącej konsultacji rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej. W zakresie upoważnienia ustawowego do określenia przez radę „zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami" nie mieści się natomiast zobowiązanie wójta do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej wójtowi przez radę. O ile wskazanie, że wójt zadecyduje o przeprowadzeniu konsultacji w drodze zarządzenia można uznać za przypomnienie jego powinności (nie jest to istotne naruszenie prawa), o tyle zobowiązanie wójta do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów dotyczących sposobu wykonania uchwały stanowi niedopuszczalną ingerencję rady w sferę uprawnień wójta.

Autorka jest radcą prawnym

Podstawa prawna: art. 26 ust. 1, art. 30 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r . poz. 506)