Proces rewitalizacji zbyt często postrzegany jest jedynie w perspektywie szczególnego sposobu finansowania jaki zapewniają fundusze unijne. Tymczasem są to środki ograniczone, które powinny być traktowane wyłącznie jako wsparcie na pewnym początkowym etapie rewitalizacji. Tym większa wydaje się w tym kontekście rola innych instrumentów wspomagających działania rewitalizacyjne, które przecież składają się na długotrwały proces rozciągnięty w czasie.

Na szczęście możliwości wsparcia takich działań są coraz większe. Jednak stosowanie większości ze wspomnianych narzędzi jest uzależnione od przeprowadzenia określonej procedury planistycznej i przejścia kolejnych etapów: wskazania obszaru rewitalizacji, przyjęcia gminnego programu rewitalizacji oraz wyznaczenia tzw. specjalnej strefy rewitalizacji.

Obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji

Jednym z pierwszym etapów budowania strategii rewitalizacji jest określenie terenu na którym mają kumulować się działania rewitalizacyjne, czyli zdefiniowanie obszaru zdegradowanego i wyznaczenie obszaru rewitalizacji. Wyzwaniem jest zwłaszcza ten drugi obszar - ustawa wymaga aby cechował się szczególną koncentracją negatywnych zjawisk gospodarczych [lub] środowiskowych [lub], przestrzenno-funkcjonalnych i technicznych.

Jak widać definicja jest bardzo obszerna. Mimo to, warto mieć na uwadze ową szczególną (wyjątkową) koncentrację negatywnych zjawisk i nie tworzyć obszarów rewitalizacji „na zapas", ponieważ wyznaczenie ich na zbyt dużej powierzchni grozi niepotrzebnym rozproszeniem środków. Oprócz znaczenia strategicznego, wyznaczenie obszaru rewitalizacji umożliwia stosowanie pewnych ściśle określonych instrumentów ułatwiających planowanie przestrzenne >patrz ramka.

Gminny program

Kolejnym, kluczowym etapem przygotowywania rewitalizacji jest opracowanie i przyjęcie tzw. gminnego programu rewitalizacji, którego integralną częścią (oprócz opisu celów i sposobów realizacji działań) musi być m.in. opis wizji stanu obszaru po przeprowadzonej rewitalizacji.

Wizja „magnetycznego", przyciągającego turystów i inwestorów, miasta po rewitalizacji powinna być określona w sposób jasny i klarowny, co niestety nie jest obecnie powszechne. Zamiast zbioru trudnych do zweryfikowania ogólników w rodzaju: „w 2030 roku miasto X jest piękne, ludziom żyje się lepiej, a demokracja kwitnie", wizja rozwoju powinna składać się raczej z określonych celów do osiągnięcia. Założenia powinny być konkretne: dodatni przyrost demograficzny, samodzielność finansowa większości mieszkańców na obszarze rewitalizacji, dodatni bilans wpływów podatkowych, istotny wzrost wartości nieruchomości, frekwencja wyborcza na określonym poziomie, likwidacja źródeł emisji, etc.

Z oczywistych względów udział instytucji publicznych w inicjowaniu i zarządzaniu rewitalizacją powinien być duży, lecz przejściowy – malejący wraz upływem czasu i pojawianiem się pozytywnych efektów działań rewitalizacyjnych. Celem jest przecież zdrowa społeczność posiadająca umiejętność organizowania się oddolnie – zadaniem władz i organizacji pozarządowych jest edukacja i wsparcie w tym procesie.

Efektem rewitalizacji mają być na nowo tętniące życiem dzielnice, pełne przedsiębiorczych i samodzielnych mieszkańców, a nie instytucje pomocy społecznej utrzymywane na koszt podatnika. Nie należy mylić środka z celem.

Specjalna strefa

Gminny program rewitalizacji oprócz wizji rozwoju, określa zadania realizowane i finansowane przede wszystkim ze środków publicznych. Natomiast realne możliwości stosowania wszystkich przewidzianych przez ustawę narzędzi prawnych i planistycznych wspomagających procesy rewitalizacji otwierają się dopiero po przejściu kolejnego, trzeciego etapu jakim jest ustanowienie na obszarze rewitalizowanym tzw. specjalnej strefy rewitalizacji.

Ustanowienie takiej strefy sankcjonuje prawo pierwokupu nieruchomości prywatnych dla gminy, dając ponadto możliwość zwiększenia opłaty adiacenckiej (wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości) do 75 proc. To drugie stanowić może dodatkowe źródło dochodów służące refinansowaniu przedsięwzięć rewitalizacyjnych.

Dla przyspieszenia inwestycji gminnych możliwe jest we wspomnianych strefach przymusowe wykwaterowywanie mieszkańców lokali komunalnych (przy zachowaniu odpowiedniej procedury związanej z przeprowadzką i udostępnieniem lokali zamiennych). Władze mają również prawo do wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji tzw. społecznego budownictwa czynszowego (TBS), które zostało uznane za cel publiczny na obszarze specjalnych stref rewitalizacji.

Do instrumentów finansowych należy możliwość wsparcia (do wysokości 50 proc. całkowitych kosztów) remontu, przebudowy i prac konserwatorskich w budynkach prywatnych znajdujących się na terenie strefy, o ile służyć one będą celom „o charakterze społecznym oraz gospodarczym, środowiskowym, przestrzenno-funkcjonalnym lub technicznym". Taka definicja jest dość pojemna i właściwie umożliwia objęcie dotacjami większości inwestycji prywatnych, co może być ważkim elementem wspierania osób pragnących zmodernizować swoje budynki i włączenia prywatnych właścicieli w proces rewitalizacji.

Miejscowy plan

Miejscowy plan rewitalizacji jest szczególną formą planu miejscowego. Jego uchwalenie nie jest wprawdzie obligatoryjne, ale pamiętać należy, że stosowanie niektórych instrumentów wspomagających rewitalizację wymaga obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednym z takich instrumentów jest tzw. umowa urbanistyczna, na mocy której można zobowiązać inwestorów prywatnych do określonych działań na rzecz gminy. W praktyce jest to uzależnienie realizacji inwestycji od spełnienia pewnych dodatkowych warunków – m.in. budowy infrastruktury technicznej, społecznej, kulturalnej, edukacyjnej oraz lokali mieszkalnych lub przeznaczonych na potrzeby działalności np. organizacji pozarządowych. Zakres tych dodatkowych inwestycji określa się w mającej formę aktu notarialnego umowie opartej o wytyczne z planu. Inwestor może przystąpić do użytkowania swojego obiektu dopiero po nieodpłatnym przekazaniu gminie wybudowanej infrastruktury lub budynków.

Niestety, podobnie jak w przypadku opisanego podatku od nieruchomości >patrz ramka, przepis ten dotyczy wyłącznie działek niezabudowanych, więc z umów urbanistycznych wykluczone są przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, nawet jeśli ich efektem byłaby kilkukrotnie większa kubatura.

Przygotowanie pod względem prawnym

Jedną z najważniejszych kwestii jest odpowiednie przygotowanie obszaru rewitalizacji pod względem prawnym. Regulację stanów własności, zwłaszcza w odniesieniu do przestrzeni publicznych czyli dróg i placów, należy traktować priorytetowo, zacząć jak najwcześniej i prowadzić równolegle z przygotowaniem innych dokumentów. Dla potrzeb porządkowania stanów prawnych działek o nieustalonej własności pomocne bywa sięganie do obowiązujących w przeszłości aktów prawnych np. Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego zwanego potocznie Kodeksem Napoleona lub innych przepisów obowiązujących niegdyś w państwach zaborczych.

Kolejnym wyzwaniem jest wdrożenie skutecznego modelu zarządzania rewitalizacją. Duża ilość jednostek i instytucji miejskich nie ułatwia skutecznego i szybkiego podejmowania decyzji, tym bardziej że również po stronie wykonawcy występuje z reguły wiele podmiotów.

Trzecią sprawą jest właściwie przeprowadzenie inwentaryzacji istniejących zasobów: wykonanie ekspertyz konstrukcyjnych i konserwatorskich, badań geotechnicznych, zbadanie infrastruktury podziemnej oraz wykonanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanych.

O czym warto pamiętać

Zarządzający miastami powinni zapewnić sobie możliwość stosowania wszystkich dostępnych obecnie instrumentów prawnych i planistycznych wspomagających proces rewitalizacji. Nie oznacza to jednak, że ze wszystkich muszą korzystać. Dla prowadzenia rewitalizacji w wieloletniej perspektywie, mając na względzie ograniczoność środków budżetowych (zarówno unijnych, jak i gminnych), zasadnicze znaczenie mają wszelkie działania służące pozyskaniu nowych funduszy. Dlatego też należy zapewnić jak najdłuższą możliwość korzystania z tych instrumentów, które nie generują kosztów po stronie gminy. Są to w szczególności: dodatkowe opodatkowanie niezabudowanych działek, opłaty adiacenckie oraz umowy urbanistyczne.

Gminy powinny jak najdłużej zagwarantować sobie również prawo pierwokupu na rewitalizowanych terenach, natomiast z możliwości wywłaszczenia korzystać z umiarem i bardzo ostrożnie.

Pamiętać należy również, że niezależnie od uregulowań ustawowych, rewitalizacja może być okazją do stosowania metod i rozwiązań do tej pory w Polsce nieznanych lub rzadko stosowanych. Dotyczy to np. elementów teorii Nowej Urbanistyki (New Urbanism) usystematyzowanych w Smart Code 9.0, inteligentnej polityki społecznej lub implementacji nowoczesnych systemów pozyskiwania i zarządzania energią („samoenergetyczny" samorząd). ?

Część I cyklu opublikowana została w Rzeczpospolitej 25 kwietnia.

podstawa prawna: Ustawa z 9 października 2015 roku o rewitalizacji (DzU z 2015, poz. 1777)

Instrumenty ułatwiające planowanie przestrzenne

Rozszerzony katalog celów publicznych pozwala obecnie na wywłaszczanie prywatnych nieruchomości dla potrzeb budowy lub przebudowy ciągów pieszych, placów, parków, promenad i bulwarów.

Ułatwiono również urządzanie publicznych ciągów pieszych w prześwitach i podcieniach budynków prywatnych oraz zezwolono na montaż elementów trakcji i oznakowania na tychże budynkach bez zgody właściciela (choć wymagane jest w tym przypadku sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Narzędziem ograniczającym spekulację terenami budowlanymi jest możliwość podwyższenia podatku od nieruchomości na obszarze rewitalizacji. Dotyczy to niezabudowanych działek przeznaczonych w planach miejscowych na cele mieszkaniowe i usługowe. Jeśli nie zostaną one zabudowane w ciągu 4 lat od uchwalenia planu miejscowego, gmina ma prawo podwyższyć stawkę podatku dziesięciokrotnie – do 3zł/m2, co być może pozwoli zapobiegać „odłogowaniu" cennych terenów w centrach miast i wymuszać w ten sposób ich właściwe zagospodarowanie. Niestety, przepis dotyczy wyłącznie działek niezabudowanych, więc obecność nawet niewielkiego budynku gospodarczego zabezpiecza de facto właściciela przed podwyżką podatku. W praktyce wyklucza to również możliwość karnego opodatkowania np. zrujnowanych i zaniedbanych kamienic prywatnych.

Na obszarze rewitalizacji możliwe jest również udzielanie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości należących do skarbu państwa lub gminy o ile będą one przeznaczone na cele realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Należy to uznać za istotny element zachęty dla prywatnych inwestycji.

Komentarz eksperta

Michał Domińczak, dr inż. arch., starszy menedżer w zespole doradczym dla administracji publicznej i infrastruktury w KPMG w Polsce

Opisane narzędzia i instrumenty wspomagające procesy rewitalizacji wymagają od władz samorządowych woli i umiejętności stosowania, szczegółowej wiedzy na temat kosztów i skutków ich użycia, a także świadomości celu którym mają służyć. Pamiętać przy tym należy, że większość z nich można stosować maksymalnie przez 10 lat, ponieważ tyle wynosi najdłuższy okres funkcjonowania specjalnej strefy rewitalizacji, a wbrew pozorom nie jest to okres zbyt długi z perspektywy trwałości procesów odnowy miast.

Właściwie przygotowany proces rewitalizacji polegający na dokładnej inwentaryzacji zasobów i opracowaniu modelu zarządzania, umiejętne stosowanie przewidzianych prawem narzędzi planistycznych oraz instrumentów finansowych połączone z inwestycjami publicznymi, powinno dać efekt cennej, wyzwalającej energię mieszkańców synergii. ?