W rozważaniach o ewentualnej zmianie Konstytucji RP wciąż powraca zagadnienie Senatu – likwidacji lub poważnych zmian w jego strukturze i zadaniach. To problem wbrew pozorom nie tylko prawny. Senat, w aspekcie symbolicznym, jest w Rzeczypospolitej atrybutem wolności i niepodległości. Przywrócenie go do polskiego krajobrazu ustrojowego stało się jednym z postulatów Okrągłego Stołu. W tamtych negocjacjach chodziło jednak nie tylko o symbolikę, ale także o utworzenie izby parlamentu, która miała być wybierana w wolnych wyborach. Senat utworzono, niemniej otrzymał on stosunkowo wąskie kompetencje. Zbliżająca się 30. rocznica Senatu pozwala podjąć refleksję o tej izbie. Refleksję pogłębioną, uwzględniającą nie tylko aspekt ekonomiczny, ale przede wszystkim rolę, jaką Senat odgrywa i mógłby odgrywać po zmianach.
Do debaty trzeba się przygotować
Możliwości Senatu w najważniejszym aspekcie działania parlamentu, a więc w procesie stanowienia prawa, nie są duże. Przede wszystkim recenzuje ustawy uchwalane przez Sejm. Recenzja ta nie jest nawet obligatoryjna, gdyż konstytucja daje mu na nią jedynie 30 dni. Jeżeli w tym czasie nie ustosunkuje się do ustawy uchwalonej przez Sejm, ta trafia do podpisu prezydenta. Jest to wątek o tyle teoretyczny, że Senat wykazuje zwykle dużą determinację, żeby rozpatrzyć każdą ustawę, która trafia do niego z Sejmu. Uchwała Senatu o odrzuceniu ustawy lub o wprowadzeniu do niej poprawek może zostać odrzucona przez Sejm bezwzględną większością głosów. Powierzchowna analiza samych przepisów konstytucyjnych, w oderwaniu od praktyki, wydaje się przemawiać za tezą o braku zasadności utrzymywania dwóch izb parlamentarnych.
W praktyce okazuje się, że to Senat jest izbą pogłębionej refleksji nad uchwalanym prawem. Podczas gdy w Sejmie regulamin na każdym kroku limituje czasowo poszczególne głosy w dyskusji, w Senacie debata może toczyć się bez ograniczeń. W Sejmie kilkugodzinna debata uważana jest za bardzo długą. Senatorowie potrafią dyskutować o jednej ustawie przez kilka dni. Ta dyskusja ma wymiar nie tylko ściśle polityczny, jest nierzadko bardzo merytoryczna. Przedstawiciele rządu mawiają, że to dopiero debata w Senacie wymaga solidnego przygotowania. W Senacie też możliwość aktywnego udziału w debacie uzyskują nie tylko przedstawiciele wnioskodawcy, ale i reprezentanci ważnych instytucji państwowych. Senatorowie mogą nie tylko wysłuchać ich stanowiska, ale także zadać liczne pytania.
W tej beczce miodu znajdzie się niestety łyżka dziegciu. Zasady wybierania posłów i senatorów powodują, że bezwzględną większość w Senacie uzyskuje zazwyczaj opcja polityczna dominująca w Sejmie. Naturalną konsekwencją jest to, że zazwyczaj Senat aprobuje ustawę uchwaloną przez Sejm, nawet jeżeli wcześniej w długiej i dociekliwej debacie zgłoszono do niej zastrzeżenia. Zdarza się oczywiście, że uchwali do ustawy poprawki. Dzieje się tak zazwyczaj, gdy dopatrzy się w ustawie na tyle poważnych nieścisłości, że uzna pilną zmianę za konieczną. Ta możliwość korekty jest wartością samą w sobie, niemniej może też zwalniać w jakimś zakresie posłów z pełnej odpowiedzialności za uchwalane przez nich prawo. Czy zatem możliwa jest zmiana, która realnie wzmacniałaby ten cenny, refleksyjny charakter wyższej izby parlamentu?
Kierunków możliwej zmiany jest bardzo dużo. Warto rozważyć przynajmniej jeden. Zakładając, że uchwały Senatu wciąż mogłyby być odrzucane przez Sejm bezwzględną większością głosów, warte rozważenia wydaje się spluralizowanie Senatu, w tym wprowadzenie do jego składu przedstawicieli różnych środowisk, niekoniecznie wybieranych w wyborach powszechnych i bezpośrednich.
Nie tylko przez wyborców
Interesująca wydaje się koncepcja hybrydowego składu izby wyższej. Senatorowie mogliby być częściowo, np. w połowie składu, wybierani na dotychczasowych zasadach, w wyborach powszechnych i bezpośrednich, w jednomandatowych okręgach wyborczych. W pozostałej części mogliby być wybierani w ustalonych wcześniej proporcjach przez sejmiki wojewódzkie, wyższe uczelnie oraz organizacje pracowników i pracodawców. Katalog podmiotów wyłaniających senatorów wymaga oczywiście pogłębionego namysłu. Prezentowany tutaj pomysł sprowadza się do tego, żeby Senat stał się gremium reprezentującym różne środowiska, nie tylko umocowane politycznie, dzięki czemu zyskałby bardzo duży potencjał konsultacyjny.
Senat składający się z senatorów wybranych bezpośrednio przez wyborców, przez jednostki samorządu terytorialnego, wyższe uczelnie, związki zawodowe i organizacje pracodawców niewątpliwie mógłby wnieść dużo do debaty w procesie stanowienia prawa. Sejm, w całości odzwierciedlający wolę wyborców, miałby i tak głos ostateczny, niemniej poprzedzony wieloaspektową debatą senatorów, w której każda ustawa byłaby analizowana z wielu perspektyw, zakończoną propozycjami zmian.
Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, głównym specjalistą w Kancelarii Prezydenta RP. Przedstawione w tekście tezy są wyłącznie poglądami autora
