Rz: Rząd zaproponował istotne dla firm zmiany w postępowaniu administracyjnym. Jak te pomysły mają się do koncepcji modernizacji Kodeksu postępowania administracyjnego wypracowanej przez zespół ekspercki?
Prof. Zbigniew Kmieciak: Propozycje sformułowane w ostatecznej wersji raportu zespołu do spraw koncepcji reformy prawa o postępowaniu administracyjnym, która jeszcze w czerwcu będzie opublikowana na stronie internetowej NSA, są – co wydaje się bezsporne – ważną częścią tzw. programu Morawieckiego. Wynika to z faktu uwzględnienia przez Ministerstwo Rozwoju nie tylko podstawowych założeń naszego projektu, ale i jego szczegółowych elementów. Jest to czymś zupełnie naturalnym. Niezależny zespół ekspercki poświęcił sporo czasu i wysiłku na wypracowanie spójnej, dostosowanej do standardów europejskich oraz potrzeb społecznych wizji zmian.
O jakiej perspektywie czasowej mówimy?
Jej wdrożenie nie powinno nastręczać większych trudności, w sensie nadania w niedługim czasie biegu legislacyjnego przygotowanym propozycjom. Nie wiemy, które z nich i w jakim kształcie uzyskają aprobatę służb rządowych zaangażowanych w proces prawotwórczy i samego parlamentu. Odpowiedź na to pytanie poznamy w przyszłości. Ważne, by w toku dalszych prac zachować jedność tej koncepcji, respektując założenia leżące u jej podstaw.
Jakie są najważniejsze zmiany dotyczące przyspieszenia załatwiania spraw?
Mają one objąć włączenie do kodeksu przepisów o umowie administracyjnej, „milczącym" załatwieniu sprawy (w sytuacji, gdy organ nie dochowa terminu wydania decyzji) powiązanym z uproszczonym trybem podjęcia rozstrzygnięcia, mediacji – zarówno między pozostającymi w sporze stronami, jak i stroną oraz organem administracji, decyzji generalnej, postępowania odwoławczego, udziału w postępowaniu podmiotów zainteresowanych, europejskiej współpracy administracyjnej i kar administracyjnych. Modyfikacji uległyby także zasady ogólne k.p.a., które stałyby się odpowiednikami kanonów dobrej administracji, nie tylko w sferze wykonywania jurysdykcji administracyjnej, ale i poza nią. W tym ujęciu unormowania k.p.a. przynajmniej częściowo zrekompensowałyby brak ustawy o przepisach ogólnych prawa administracyjnego.
A co z dwuinstancyjnością postępowania?
Konstytucja w art. 78 przyznała jednostce prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Nie określiła jednak wymagań związanych z formułą ochrony. Uznaliśmy, że tak jak w innych systemach europejskich, formuła ta powinna być bardziej elastyczna, sprzyjać szybkiemu i efektywnemu załatwieniu sprawy, niwelując ryzyko sporu sądowego oraz redukując koszty postępowania. Tradycyjnie pojmowana, sprowadzana do jednego schematu instancyjność postępowania administracyjnego jest nazbyt często źródłem zbędnej mitręgi biurokratycznej, stwarzając jedynie iluzję lub pozory ochrony osobom, które o nią zabiegają. Z tych powodów znacznie szersze – niż obecnie – zastosowanie znalazłaby konstrukcja odwołania niedewolutywnego (tj. gdzie odwołaniem nie zajmuje się organy wyższej instancji – red.), eliminująca zmorę tzw. decyzji kasacyjnych, przy poszanowaniu zasad bezstronności i obiektywizmu orzekania. Nie wolno przy tym zapominać, że obecny układ dwóch instancji administracyjnych i sądowoadministracyjnych znacznie wydłużył drogę do uzyskania ostatecznego rezultatu. Kwestię instancyjności należy zatem rozpatrywać i w tym kontekście, ważąc z jednej strony racje pragmatyzmu procesowego, z drugiej zaś – dostępności gwarancji proceduralnych.
Chodzi o zmianę podejścia?
Rozważny ustawodawca powinien dążyć do kompromisu w realizacji tych wartości, kierując się nie tyle utrwalanymi przez lata stereotypami, osadzonymi mocno w minionej już epoce, co raczej nowymi ideami, zakładającymi bardziej aktywną rolę sądów administracyjnych w rozwiązywaniu sporów oraz większą otwartość administracji. Mówiąc krótko – pomysły modernizacji prawa o postępowaniu administracyjnym, w tym formuły instancyjności tego postępowania, nie mogą abstrahować od zmian, które w ostatnim czasie dokonały się i zapewne jeszcze będą następować w sądownictwie administracyjnym. Taka jest ogólnie dostrzegana w Europie i na świecie tendencja, wyłania się więc pytanie – dlaczego w Polsce miałoby być inaczej.
—rozmawiała Aleksandra Tarka
