Jak pokazują doświadczenia konstytucjonalizmu amerykańskiego i wielu innych państw, na dyskusję o kompetencjach organów konstytucyjnych i ich granicach zawsze jest dobry czas. Nie tylko wtedy, kiedy – jak pisze nasz adwersarz dr Krzysztof Szczucki – przez media przetacza się burza dotycząca osoby sprawującej funkcję publiczną. W takich okolicznościach zwykle trudniej tylko o naukowy dystans. Pomysły zrodzone obok politycznych sporów nie zawsze ściśle odpowiadają literze konstytucji. Uczuleni doświadczeniami ostatnich kilku lat, postanowiliśmy się odnieść do argumentów podniesionych w tekście „Poprawmy urząd rzecznika" („Rzeczpospolita" z 26 czerwca 2019 r.).
Świadectwa urodzenia?
Przede wszystkim nie przekonuje nas argument „złego urodzenia" ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, którą uchwalono w 1987 r. Był to jeden z sukcesów Solidarności i ważnych etapów polskiej transformacji konstytucyjnej. Niezależnie od bieżących sporów nie powinniśmy się jej wstydzić jako konstytucjonaliści, o czym przypomniał nam niedawno wybitny historyk Timothy Garton Ash, porównując polską transformację i chwalebną rewolucję w Wielkiej Brytanii („Polska, Europa: od »chwalebnej rewolucji« 1989 do kryzysu Unii 2019"). Rewolucyjne zmiany dotyczące całych instytucji wiążą się z kosztami finansowymi i mogą powodować czasowe zaburzenia funkcjonowania organów państwa, dlatego powinny być poprzedzone poważnym namysłem legislacyjnym oraz uzasadnione okolicznościami. Ponadto, wartością konstytucyjną jest stabilność i przewidywalność prawa. Zapewnia się ją m.in. poprzez unikanie zbędnych i częstych zmian ustawowych, w tym modyfikacji kosmetycznych. Każda bowiem, nawet najdrobniejsza zmiana ustawy wywołuje zawsze wątpliwości interpretacyjne. Inne rozumowanie zmuszałoby do uchwalania najważniejszych ustaw przy każdej kolejnej istotnej zmianie politycznej w kraju. Ponadto, powołując się na „symboliczną" potrzebę zmiany prawa, powinniśmy odrzucić cały kodeks cywilny (1964), kodeks postępowania administracyjnego (1960) albo – szczególnie cenione za zwięzłość i funkcjonalność – prawo wekslowe (1936). Argument symboliczny dr Szczuckiego nosi w sobie rewolucyjny potencjał. Czy idąc tym tropem należałoby raz jeszcze gruntownie zreformować wszystkie „źle urodzone" instytucje, np. Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny?! Bliższe nam, konserwatywne spojrzenie na prawo zmusza do stwierdzenia, że ustawy o RPO nie należy zmieniać, skoro jest zgodna z konstytucją i spełnia swoją funkcję.
Czytaj też:
Pożyteczne raporty
Tu ujawnia się druga płaszczyzna różnic. Tekst dr Szczuckiego skupia się tylko na jednej funkcji RPO w systemie konstytucyjnym (tj. na ochronie obywateli w sprawach indywidualnych).
Nie kwestionując wagi tego rodzaju działań, należy zauważyć, że konstytucja powierza rzecznikowi również inne – nie mniej ważne – kompetencje. Stanie na straży wolności i praw człowieka nie ogranicza się do spraw indywidualnych. Rzecznik jest organem ochrony prawa. Historia, przykłady z prawa porównawczego, ewolucja polskiego konstytucjonalizmu, jednoznacznie wskazują, że rolą rzecznika jest podejmowanie systemowych działań zarówno wobec Sejmu, Rady Ministrów (zwracanie uwagi na wady regulacji prawnych), jak i sądów (wnoszenie skarg, przystępowanie do spraw oraz przedstawianie opinii prawnych).
Należy podkreślić, że rzecznik praw obywatelskich corocznie informuje Sejm i Senat o swojej działalności i stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Nie ma przeszkód, aby te obszerne raporty służyły jako podstawa do inicjowania działań ustawodawczych. Przepisy konstytucyjne gwarantują rzecznikowi wprost niezawisłość i niezależność. Gdyby RPO miał być głównie szefem bezpłatnej pomocy prawnej – jak zdaje się proponować nasz adwersarz – tego rodzaju gwarancje nie byłyby konieczne.
Tu mała dygresja: podzielamy społeczne rozczarowanie brakiem sprawnego systemu bezpłatnej i państwowej pomocy prawnej dla najbardziej potrzebujących. Porażki tej, za którą odpowiedzialność ponoszą kolejne ekipy rządzące i prezydent, który przez wiele lat patronował kolejnym niezrealizowanym projektom, nie należy przerzucać teraz na RPO.
Budowanie systemu poradnictwa prawnego wokół rzecznika nie znajduje – w naszej ocenie – uzasadnienia z jeszcze innych powodów. O ile nietrudno sobie wyobrazić zaangażowanie RPO po stronie obywatela w sporze z organami administracji, o tyle trudności sprawiają sprawy cywilne między obywatelami. Czy rzecznik sam miałby sobie wybierać, której z równych stron sporu pomóc? Czy miałby obowiązek pomocy obu stronom procesu? Wreszcie, w jaki sposób tego rodzaju zaangażowanie pogodzić z konstytucyjną niezależnością i niezawisłością rzecznika?
Te pytania wymagają precyzyjnych i konkretnych odpowiedzi. Dotyczą bowiem kwestii legitymacji procesowej i dostępnych środków zaskarżenia. Nie wystarczy zatem poprzestać na programowych uwagach o „wspieraniu obywateli" lub nieantagonizowaniu stron sporu.
Obowiązująca ustawa o RPO oraz działania rzecznika chronią obywateli w sprawach indywidualnych na tyle, na ile pozwala konstytucja. Jak wynika z raportu RPO, w ostatnim roku ludzie skierowali wnioski do rzecznika ok. 57 tysięcy razy, przy czym rozpatrzono ok. 25 tysięcy spraw, przyjęto 4356 interesantów oraz przeprowadzono 31 973 rozmowy telefoniczne, udzielając wyjaśnień i porad. Prawnicy z Biura RPO przyjmowali interesantów codziennie: w Warszawie i trzech biurach terenowych (w Gdańsku, Katowicach, Wrocławiu), a także w czasie regularnych dyżurów w 11 miastach oraz w czasie wszystkich spotkań regionalnych RPO. Podczas swojej kadencji rzecznik odwiedził 190 miast, w których spotkał się osobiście z mieszkańcami. W ramach swoich kompetencji RPO przystępuje również do spraw sądowych dotyczących lokalnych problemów. Trudno w tych okolicznościach obronić sugestię dr. Szczuckiego co do braku kontaktu rzecznika z Polską lokalną.
Wiele się zmieniło
Nie przekonuje nas również propozycja, by RPO był uprawniony „do zainicjowania prac nad inicjatywą ustawodawczą w Senacie". Inicjatywa ustawodawcza to materia konstytucyjna, która nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Obecnie obowiązująca ustawa pozwala zaś rzecznikowi w racjonalnych ramach występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela, z której to możliwości RPO korzysta.
Naszym zdaniem nie jest zadaniem rzecznika wyręczać prawodawcę w projektowaniu pożądanych regulacji prawnych. Zamiast tego na podstawie własnych obserwacji i zgłoszeń obywateli RPO powinien występować do właściwych organów, aby spełniły swe pozytywne obowiązki konstytucyjne. Warto w tym kontekście przyjrzeć się otwartości i responsywności tych organów, a w szczególności Sejmu i poszczególnych ministrów.
Regulacje dotyczące RPO nie pozostają w niezmienionej formie od lat 80. Ewoluowały, w naszej ocenie we właściwym tempie, wraz z kolejnymi wyzwaniami prawnymi i społecznymi. Przykładami może być: powierzenie RPO nowych zadań w zakresie Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur (2008) lub kompetencji w zakresie realizacji zasady równości, (2010), jak również rozszerzenie uprawnień rzecznika w postępowaniu przed TK (2015 i 2016). Wydaje się, że analiza tych rozwiązań prawnych powinna poprzedzić propozycję gruntownej reformy urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich.
Michał Ziółkowski jest doktorem nauk prawnych oraz adiunktem w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie
Katarzyna Łakomiec jest doktorem nauk prawnych oraz pracowniczką zespołu prawa konstytucyjnego, międzynarodowego i europejskiego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.
Poglądy zawarte w niniejszym artykule są poglądami autorów i nie muszą być zbieżne z oficjalnym stanowiskiem Biura Rzecznika Praw Obywatelskich
