Beata Mik o ustawie degradacyjnej: boję się utrwalenia w polskim ustawodawstwie standardów odwetowych

Żadna ze mnie Kasandra, po prostu źle reaguję na konie trojańskie. Zwłaszcza tratujące system polskiego prawa. Nauczyłam się je rozpoznawać, zanim przybiorą postać przepisu ustawy, niekiedy już w zapowiedziach prac nad jakąś regulacją. Potrafię przewidzieć, co takie monstra, choćby dopiero w stadium prenatalnym, mogą nawyprawiać zarówno w sferze realnej, jak i metafizycznej, mierzonej wrażliwością prawniczą. Dodam, że system prawny postrzegam dwuwymiarowo.

Jako uporządkowany zbiór, którego najmniejszą cząsteczką jest nie tylko widzialna lex, czyli litera prawa stanowionego, lecz także wypełniająca ją substancja ius, czyli nadrzędna wartość przyświecająca normie. Dezintegracja tego zbioru może zatem nastąpić wówczas, gdy koliduje ze sobą dwa lub więcej przepisów, kreując sprzeczne normy, jak również w razie niezgodności między przepisem lub zestawem przepisów a powszechnie akceptowanymi wartościami w danej kulturze. W pierwszym przypadku do usunięcia kolizji wystarcza szybka nowelizacja, w drugim zwykle nie da się posprzątać latami, czasem nigdy.

Piłsudski, skarb przymusowy

Parę tygodni temu zadrżałam na wieść o pomyśle, by aktywować pewne gremium komendą zarządcy innej wspólnoty. Nie zdążyłam wydobyć głosu. Przed skutkami galopady ostrzegł pomysłodawcę ktoś inny. Zwyciężył zdrowy rozsądek. Odnoszę jednak wrażenie, że ów incydent był elementem szerzej zakrojonej akcji, którą można nazwać nadużywaniem ustawy, rozumiejąc przez to nieuzasadnioną reglamentację stosunków społecznych w takiej formie.

Zakusy władzy publicznej w tym kierunku nie są nowością. Za przykład niech posłuży sławetna ustawa z 7 kwietnia 1938 r. o ochronie imienia Józefa Piłsudskiego, Pierwszego Marszałka Polski (DzU nr 25, poz. 219). Zawierała ona dwa tzw. przepisy materialne. Pierwszy stanowił, że pamięć czynu i zasługi Józefa Piłsudskiego – Wskrzesiciela Niepodległości Ojczyzny i Wychowawcy Narodu – po wsze czasy należy do skarbnicy ducha narodowego i pozostaje pod szczególną ochroną prawa (art. 1). Drugi przepis kryminalizował uwłaczanie jego imieniu, przewidując za to karę więzienia do lat pięciu (art. 2). Z tego, co wiem, zbytnich szkód istnieniom ludzkim ustawa ta nie wyrządziła. Niemniej nie zalicza się jej do pomników prawa. Czcić kogokolwiek na rozkaz władzy, pod groźbą kary kryminalnej, cywilizowane społeczeństwa sobie nie życzą. Wolą, gdy się je edukuje, pokazuje twarde dowody czyichś osiągnięć. Prawodawca nieświadom tej prawidłowości daleko nie zajedzie. I nie zajechał.

Ustawa zamiast sądu

Akcja, o której mowa, daje o sobie znać na obszarze prawa represyjnego, choć nie tylko. Co gorsza, w tej pierwszej odsłonie wcale nie preferuje tradycyjnego prawa karnego, oscylującego wokół czynu zabronionego, winy i kary. Tę gałąź najchętniej schowano by do lamusa. Zamiast niej coraz częściej oferuje się kanon niby-sprawiedliwej odpłaty za zło – czy to realne, czy wyimaginowane – metodą na skróty. Z ominięciem dumnych formułek o zakazie karania za coś, co w dacie czynu nie stanowiło zabronionego deliktu, o świętości prawa do obrony, tudzież o niedopuszczalności procesu przeciwko osobie zmarłej. Bez sądu karnego, który butnie zastępuje się organem egzekutywy lub zgoła ustawą.

Współczesnym symbolem lex puniendi bez ius najpewniej stanie się zawetowana ustawa z 6 marca 2018 r. o pozbawianiu stopni wojskowych osób i żołnierzy rezerwy, którzy w latach 1943–1990 sprzeniewierzyli się polskiej racji stanu (druk nr 2324 Sejmu VIII kadencji; dalej: ustawa degradacyjna). Nawet bowiem twórcom równie ponurego dekretu Rady Ministrów z 22 stycznia 1946 r. o odpowiedzialności za klęskę wrześniową i faszyzację życia państwowego (DzU nr 5, poz. 46) nie przyszło do głowy wypowiedzenie posłuszeństwa prawu i postępowaniu karnemu.

Nie ukrywali celów odwetowych dekretu, co przejawiało się w szczególności w regulacji art. 6 w zw. z art. 7 ust. 3. Owszem, nie zawahali się przed ozdobieniem sankcji niektórych przepisów karą śmierci (np. w art. 1).

Osadzając swój produkt na fundamencie kodeksu karnego z 1932 r., sypnęli jak z rękawa karą dodatkową utraty praw publicznych, którą wolno było wymierzyć wraz z karą więzienia za każde przestępstwo z niskich pobudek, obejmującą – przypomnijmy – utratę biernego i czynnego prawa wyboru do wszelkich ciał ustawodawczych, samorządowych oraz do innych instytucji prawa publicznego, udziału w wymiarze sprawiedliwości, utratę urzędów i stanowisk publicznych oraz zdolności do ich uzyskania, utratę stopnia wojskowego i powrót do stopnia szeregowca oraz utratę zdolności do uzyskania wyższego stopnia wojskowego (art. 43 i art. 47 § 3 k.k. z 1932 r.). Orzekanie o tym wszystkim powierzyli wszakże sądom. Stawia nadto na baczność czas wydania dekretu. Nie czekano z nim na zmiłowanie Pańskie, nie zwodzono grubymi kreskami.

Nie i już!

Tymczasem ustawa degradacyjna nie trzyma się żadnego wzorca. I to również z powodów, do których prawnicze dysputy jeszcze nie dotarły. Przyznaje samej sobie prawo do egzekwowania odpowiedzialności represyjnej według kryterium przynależności do określonej zbiorowości, nie zaś charakterystyki indywidualnych zachowań. Puszcza oko do zdezorientowanych, komunikując, że ustawa jest dobra na wszystko. Ducha prawa ukształtowanego w powojennej Europie najsilniej chyba uraża obłudne zastrzeżenie w motywach projektu, iż pozbawienia stopnia wojskowego, choćby pośmiertnie, w proponowanym trybie legislacyjno-administracyjnym – verba auctoris – „nie należy traktować jako degradacji uregulowanej w kodeksie karnym".

Jakież to proste: nie i już! Podobnie jak szczątkowa procedura rozstrzygania o tym, nie licząc automatycznego zdarcia epoletów z mundurów członków WRON, przez ministra obrony narodowej w formie – hulaj dusza, piekła nie ma! – postanowienia, z odesłaniem do kodeksu postępowania administracyjnego zaledwie w zakresie doręczeń (art. 6 ust. 1 zd. pierwsze i art. 11). Nie inaczej prezentuje się prawo skargi na takie postanowienie do sądu administracyjnego (art. 12), lecz bez nowelizacji ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.).

Cóż miałyby kontrolować sądy administracyjne, powołane przecież do badania legalności, a nie faktycznej zasadności czy sprawiedliwości decyzji organów administracji publicznej? Kto miałby zaskarżać postanowienia krzywdzące zmarłych, którym los zabrał osoby najbliższe albo których takowymi nie obdarzył bądź za którymi nie ująłby się inny uprawniony podmiot? No i ta wyszukana niespodzianka dla członków rodzin delikwenta nieosądzonego za życia, w osobach małżonka, zstępnych, wstępnych i rodzeństwa, oraz dla zrównanych z nimi stowarzyszeń zrzeszających kombatantów, weteranów lub żołnierzy, jaką niesie regulacja określająca początek biegu 14-dniowego terminu przystąpienia do postępowania w stadium przedjurysdykcyjnym (art. 10 ust. 2 i 3 w zw. z art. 8 ust. 2). Termin pędziłby mianowicie od dnia udostępnienia informacji o wszczęciu tego postępowania w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej MON. W praktyce oznaczałoby to konieczność bezustannego czuwania potencjalnych zainteresowanych przy otwartym komputerze, aby nie przeoczyć magicznej daty. Rozbraja z kolei przepis oznajmiający, że postanowienie degradacyjne zawiera uzasadnienie i jest ostateczne (art. 6 ust. 1 zd. drugie).

Z motywacją rozstrzygnięcia przeciętny nosiciel teki ministra zapewne dałby sobie radę bez normy ustalającej, co powinno się w nim znaleźć. Urzędnicza buchalteria wręcz specjalizuje się w uzasadnianiu swoich działań „na okrętkę". Gorzej z zawisłą w próżni ostatecznością postanowienia, chyba że chodzi o metafizyczną samowykonalność. W przeciwnym razie rozwiązanie zdaje się – oględnie ujmując – apragmatyczne, gdyż w aktualnym stanie prawnym minister rozpatrujący sprawę w dowolnej instancji jest instancją jedyną.

Nie, nie zamierzam polemizować z ustawą degradacyjną, lecz z koncepcją, że jedna ustawa może przeczyć innej i uchybiać aktom wyższego rzędu. To zaawansowany pozytywizm prawny, czyli teoria pojmowania prawa pozytywnego (stanowionego) w sposób, do którego wydawał się niedawno zachęcać prof. Michał Romanowski (zob. M. Domagalski, „Formuła Radbrucha – kara śmierci dla prawa", „Rz" z 3 marca, wydanie elektroniczne).

Teoria akceptująca dysonans pomiędzy prawem a moralnością, sprowadzająca to pierwsze do rozkazu, który pochodzi od uprawnionego suwerena i bezwarunkowo krępuje posłuszne temuż społeczeństwo. Nieobeznanym w filozofii prawa wyjaśnijmy, iż na przeciwnym biegunie balansuje teoria neokantowska, wyznawana m.in. przez niemieckiego filozofa prawa Gustava Radbrucha, odmawiająca prawu mocy wiążącej, jeżeli jest ono rażąco (nieznośnie, w najwyższym stopniu itp.) sprzeczne z prawem naturalnym, toteż ze wspomnianym na wstępie ius, w myśl kanonu: lex iniustissima non est lex. Pokrewną teorię forsowano już w starożytności, kiedy to kapłański umysł Cycerona ukuł metanormę zamykającą się w łacińskiej paremii: summum ius summa iniuria (najwyższe prawo może się stać najwyższym bezprawiem).

Tsunami ruszyło wcześniej

Boję się utrwalenia w polskim ustawodawstwie standardów odwetowych i teraz, i na użytek przyszłych prawodawców. Wszelako każda ekipa rządząca może dojść do wniosku, że rację ma dopiero i wyłącznie ona, co daje jej tytuł do nieograniczonych form retorsji w stosunku do przeciwników lub ostałych się zwolenników odmiennego punktu widzenia. Zalążki takiej filozofii prawa widać nie tylko w ustawie degradacyjnej. Wcześniej – będę to powtarzać aż do skutku – zdeterminowały one wymianę kadry w kilku ważnych instytucjach państwowych, inaugurowaną rewolucją w ich nazewnictwie. Prokuraturę Generalną i prokuratury apelacyjne 4 marca 2016 r. przemianowano na – odpowiednio – Prokuraturę Krajową oraz prokuratury regionalne, dzięki czemu nowe zwierzchnictwo mogło napiętnować wybranych podwładnych bez tracenia czasu na postępowania dyscyplinarne czy karne, w drodze powołania na niższe stanowiska służbowe.

Mniej łaskawie potraktowano funkcjonariuszy urzędów wchodzących w skład dzisiejszej Krajowej Administracji Skarbowej czy Biura Ochrony Rządu. Tam nie obowiązywał zakaz wydalenia z zawodu. Decyzje personalne podejmowano uznaniowo. W odniesieniu do prokuratorów literalnie zaprzeczono bytowi trybu umożliwiającego odwołanie się od – powiedzmy głośno – jednoinstancyjnych skazań na degradację. Co prawda SN w postanowieniu z 14 lipca 2016 r. (sygn. III PO 3/16, LEX nr 2142564) przytomnie zauważył, iż były one zaskarżalne na podstawie art. 101 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (DzU z 2017 r., poz. 1767), niemniej wciąż trwa spór o zdolność sądową organu, który o nich decydował. Tak więc niesporne prawo do sądu nie gwarantowało tu realnego prawa do obrony praw osoby degradowanej w postępowaniu sądowym. Nie wiadomo, co spotka pozostałe segmenty służby państwu, te z kadrą nieusuwalną, jak sędziowie, oraz usuwalną. Tsunami w dowolnej tytulaturze można rozpętać na poczekaniu.

Przyszłość pokaże

Testując teorię Radbrucha, warto się wgryźć w przykłady wykorzystywania ustaw do zapewnienia spokoju konkretnym osobom, w których interesie wprowadza się dany przepis na wypadek zmiany warty. Sięgnę po tyleż wymowny, co ryzykowny. Ten, którego otwarta kontestacja wpędziła mojego kolegę w tarapaty pod zarzutem, że ważył się przypisać złe intencje przełożonym. Postaram się naświetlić problem chłodno. Trudno, albo jesteśmy prawnikami z krwi i kości, albo oddajmy państwo w ręce służb policyjnych.

Spójrzmy mianowicie na regulację uprzywilejowującą grupkę prokuratorów Prokuratury Krajowej, którzy wrócili na swoje stanowiska ze stanu spoczynku, znalazłszy się w nim na własne życzenie w 2010 r., po blisko sześcioletnim pobieraniu uposażenia w wysokości 100 proc. wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku stażowego. Mowa o przepisach art. 47 § 3 i 4 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (DzU z 2016 r., poz. 178, z późn. zm.). Pierwszy z nich pozwala członkom grupy wrócić w każdym czasie na swój wniosek – przytoczmy słowo w słowo, bo jest to klejnot poprawnej polszczyzny – „na poprzednio zajmowany stan spoczynku za miesięcznym wypowiedzeniem". Drugi przepis zabrania prokuratorowi generalnemu odmówić uwzględnienia wniosku w tej sprawie. Całość znaczy tyle, że jeżeli akurat ci koledzy znów zniechęciliby się do służby, mają prawo ją – Bóg wie po co – wypowiedzieć i po miesiącu umknąć w stan spoczynku na warunkach sprzed powrotu, toteż bez względu na wiek oraz zdolność do wykonywania zawodu prokuratora z przyczyn zdrowotnych, a przy tym z gwarancją apanaży równych pobieranej pensji, tylko bez dodatków funkcyjnych i specjalnych.

Co w tym osobliwego? Ano to, że inni zdrowi prokuratorzy płci męskiej (między wybrańcami brakuje niewiast) nie odejdą w stan spoczynku, dopóki nie ukończą 65 lat, a gdy doczekają tych urodzin, mogą liczyć na uposażenie w wysokości 75 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat. Prawdopodobne scenariusze? Nie ma co wróżyć, pokaże przyszłość. Pewne jest natomiast, że ów bezprecedensowy akt dbałości o zasoby kadrowe służb śledczych najwięcej korzyści może przysporzyć najmłodszym uprzywilejowanym.

Jeśli pamięć mnie nie zawodzi, któryś urodził się w 1970 r. W bieżącym roku kalendarzowym ukończy więc 48 lat i będzie szczycił się najwyżej 24-letnią praktyką prokuratorską, włączając w to aplikację. Ponad 36-letni staż w prokuraturze, odbyty przez osobników mojej populacji, osiągnie nie prędzej niż za 12 lat, czyli w 2030 r. Na uprawnienia do stanu spoczynku musi poczekać kolejne pół dekady, do roku 2035. Szczęśliwiec góruje tym samym nad rówieśnikami brakiem obaw o pomysłowość większości parlamentarnej przez najbliższych 17 lat, przeto prawie czterech przyszłych kadencji. Niestraszna mu też bessa na rynku pieniężnym, jako że utrata 25 proc. miesięcznych poborów, będących podstawą uposażenia spoczynkowca, dorwie go najwcześniej z datą ukończenia 65 lat, choćby wypowiedział służbę jutro. Krótko mówiąc, Kanada.

W odzewie na modną ripostę, jakoby suweren mógł nagradzać, kogo zapragnie, bez limitów i trybu, poproszę jednakowoż grzecznie o publiczne wskazanie kryteriów dyferencjacji. I nie przestanę dociekać, dlaczego kilkunastu posłów z jednym tylko korzonkiem w naszej kaście, którzy w 2016 r. wzięli na siebie odpowiedzialność za projekty obydwu ustaw reformujących prokuraturę, przemilczało powody podziału prokuratorów centrali w godzinie zero na trzy kategorie: niegodnych stanowiska prokuratora Prokuratury Krajowej, godnych go na zasadach ogólnych oraz najgodniejszych. Chyba że nie wiedzieli, co podpisują, i rychło się ockną.

Na koniec czuję się obowiązana przestrzec przed kiełkującą ideą zastosowania ustawy przy pracach porządkowych w sądownictwie. Tą, zgodnie z którą urzędy sędziowskie, niczym stopnie wojskowe członków WRON, mogłyby wygasać z mocy samego prawa. Entuzjaści, których nie przekonują argumenty prawne, niechaj przypomną sobie przynajmniej zasadę rozliczeń Boga z Kubą.