Uchwalenie ustaw sądowych i rewolucja w ordynacji wyborczej kończą pewien etap przekształcania państwa i wprowadzania nowych mechanizmów stosowania władzy. Nic nie zapowiada, by premierostwo Mateusza Morawieckiego miało naprawić wyrządzone szkody i odstępować od obranego kursu. Stan obecny wymaga pogłębionej analizy przy użyciu nowych pojęć i terminów.
Pojęcie „autorytaryzm" jest jednocześnie zbyt radykalne i nieadekwatne. Z jednej strony już dziś przesądza o wykluczeniu w pełni konkurencyjnych wyborów, z drugiej nie jest w stanie ująć i definiować całości skutków nowego systemu władzy.
Autorytaryzm w publicystycznym ujęciu kładzie nacisk na władzę jednostki i doprowadzenie do sytuacji, w której opozycja nie będzie mogła dojść do władzy drogą autentycznych wyborów. Wprawdzie wiele wskazuje na to, że PiS dąży do deformacji wyborów, ale opozycja wciąż dysponuje potencjałem i zasobami, które pozwalają na skuteczną rywalizację wyborczą. Bardziej istotne jest to, że termin „autorytaryzm" nie wyjaśnia specyfiki wprowadzonego systemu oraz jego skutków dla funkcjonowania państwa w dzisiejszym świecie i ochrony praw jednostki.
Uległy sędzia nie usprawni sądu
Podstawową właściwością nowego systemu jest połączenie politycznego monopolu kierownictwa partii rządzącej i personalnie jej lidera z niską efektywnością państwa, utrzymaniem starych wad ustrojowych i prowizorycznością zmian. PiS zbudował model władzy monopolistycznej, nieefektywnej i prowizorycznej.
Efektywne państwo łączy przywództwo i sprawność władzy wykonawczej z umiejętnością współpracy z instytucjami niezależnymi oraz celową dystrybucją zaufania i kompetencji zarówno w obrębie sektora rządowego, jak samorządu. Polska nie ma ani jednego, ani drugiego.
Państwo w wydaniu PiS oparte jest na skrajnej redukcji zaufania ze szkodą dla jakości instytucji i ochrony praw jednostki. Pierwszym skutkiem podporządkowania Trybunału Konstytucyjnego jest obniżenie standardu ochrony praw jednostki. TK w obecnym stanie nie będzie zdolny do „pozytywnych interwencji", które stanowiły o jego przydatności dla państwa i obywateli zarówno w latach 90. ubiegłego wieku (np. obrona praw samorządu), jak i dosłownie w ostatnim czasie, gdy Trybunał umocnił klauzulę sumienia i zniósł bankowy tytuł egzekucyjny.
Miarą utraty autorytetu TK jako instytucji niezależnej jest niska aktywność w 2017 r. Liczba wydanych wyroków jest ośmiokrotnie mniejsza niż w roku 2015 (21 do 188). Spadła gwałtownie liczba skarg obywatelskich i pytań prawnych formułowanych przez sądy. Trybunał w latach 2011–2015 był traktowany przez opozycję jako instytucja niezależna, skoro aż 49 razy dochodziło do rozstrzygnięć z inicjatywy opozycji, w tym 38 z inicjatywy PiS. Destrukcja TK spowodowała, że obecnie wnioski wychodzą wyłącznie z kręgu partii rządzących i trudno przypisać im troskę o powiększenie standardu ochrony praw jednostki.
Również zmiana w sądownictwie nie może przynieść rezultatu w postaci usprawnienia całego systemu i lepszej realizacji prawa do sądu. Nastąpiło to w tych krajach, w których bez względu na status czy nawet brak istnienia rad sądowniczych (Dania) wypracowano wspólną odpowiedzialność władzy wykonawczej i przedstawicieli środowiska prawniczego. W Polsce model korporacyjny, który należało zmienić, zastąpiono podporządkowaniem sądownictwa i całego wymiaru sprawiedliwości jednej partii politycznej. Myśl o tym, że uległość środowiska sędziowskiego przyniesie skutek w postaci efektywności sądów, opiera się na niezrozumieniu działania instytucji i reakcji społecznych. Podporządkowanie sędziów skutkować będzie oportunizacją i unikaniem trudności, a nie lepszym funkcjonowaniem sądów.
Z pomocą zaufanych
PiS kilkakrotnie złamał konstytucję, nagminnie instrumentalizuje prawo, ale nie utrwala zmian i nie dba o ich mocne oparcie w zasadach prawnych. Zmiany opierają się na założeniu panowania politycznego, a nie szerszej i trwałej akceptacji społecznej. Są do szybkiego odwrócenia i niosą ryzyko stosowania złych instrumentów przez nowa władzę. Nieufność wobec instytucji ustrojowych III RP nie skutkuje ich modernizacją, ale powrotem do mechanizmów centralistycznych i do ręcznego sterowania, właściwych dla systemu sprzed 1989 r. Taka skłonność widoczna była choćby w zawetowanej przez prezydenta Andrzeja Dudę ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych.
Trzeba też podkreślić, że wykluczenie instytucji niezależnych od władzy wykonawczej i większości sejmowej pozbawia państwo możliwości autokorekty i usuwania błędów. Dziś już tylko w ograniczonym stopniu dostarczają one oceny i rekomendacje pozwalające na poprawienie błędnej polityki i wypełnienia luk. NIK utracił autorytet, kontrola parlamentarna zanika, ważne analizy i rekomendacje rzecznika praw obywatelskich nie tylko nie są słuchane, ale nawet są traktowane z wrogością.
Nowy model władzy nie mobilizuje aparatu państwa do podejmowania wspólnych przedsięwzięć z otoczeniem ze sfery samorządu czy tzw. trzeciego sektora. Wręcz przeciwnie, wprowadzając stan ciągłej niepewności, skłania urzędników i ekspertów do wycofania czy pomniejszania aktywności.
Wydaje się, że jest to świadoma gra na oportunizację administracji i rządzenie jedynie przy pomocy ludzi zaufanych. Destrukcja służby cywilnej musi demobilizować administrację, stwarzać wrażenie tymczasowości. Towarzyszące jej nominacje polityczne, w których trudno się dopatrzyć stosowania jakichkolwiek kryteriów merytorycznych, pogłębiają wrażenie, że kariery publiczne są wyłącznie pochodną lojalności wobec rządzącej partii i jej polityków. Gdy spojrzymy na to oczyma młodych, dobrze wykształconych ludzi, którzy – zwłaszcza poza największymi miastami – mają kłopot ze znalezieniem pracy wymagającej wyższego wykształcenia, to uznamy, że państwo traci w ich oczach resztki wiarygodności i autorytetu.
Gdy centralizm nie pomaga
Nawet jeśli władzy udało się osiągnąć cząstkowe sukcesy (walka z niepłaceniem VAT), to nie poszły za tym systemowe zmiany i wykształcenie umiejętności reagowania w sytuacji, gdy potrzebne jest jednoczesne zaangażowanie wielu segmentów władzy. W trakcie klęsk żywiołowych latem ujrzeliśmy, jak słabo reaguje państwo obezwładnione przez nieufność i centralizm.
PiS nie buduje nowych instytucji, za to utrzymuje stare wady. Widoczne są one zarówno w perspektywie makro-, jak i mikroinstytucjonalnej. W perspektywie makro jaskrawo widoczne jest rozbicie i prymitywizacja procesu legislacyjnego. Tu mają swe źródła rażące błędy legislacyjne, takie, do jakich doszło w przypadku ustaw o wykupie ziemi i wycince drzew. Legislacja pozostaje rozbita między resorty. Ponadto omija się tryb konsultacji, ukrywa się projekty rządowe pod postacią poselskich, a wysłuchania publiczne stosuje się rzadko (tylko dwa razy w 2016 r.) i nigdy w stosunku do ustaw budzących kontrowersje. Utrzymywanie przez PiS niskiej transparentności pozwala na niekorzystne działanie lobbingu (np. wycinka drzew).
Perspektywa mikroinstytucjonalna jest nie mniej wymowna. Sprawozdanie rzecznika praw obywatelskich za 2016 r. wskazuje na to, że administracja skarbowa wbrew przyjętym deklaracjom nie stosuje zasady wyjaśniania wątpliwości na korzyść podatnika. Wciąż pozostają nierozwiązane takie kwestie społeczne, jak pomoc dla rodzin wychowujących dzieci niepełnosprawne czy ochrona standardów prawa pracy w sieciach handlowych, a także problemy osób zepchniętych do przymusowego samozatrudnienia, którym obiecywano choćby reformę składki ZUS.
Nie grzeszyć brakiem wizji
Podczas jednej z debat prof. Andrzej Zybertowicz stwierdził, że PiS przechowuje państwo w kapsule ochronnej przed złymi procesami zewnętrznymi. Trudno o większe niezrozumienie wymogów współczesnej rywalizacji. Silna stroną Polski jest spójność społeczna i brak egoizmów regionalnych czy etnicznych dezintegrujących wspólnotę. To oczywiste, że państwo musi wypełniać funkcję ochrony bezpieczeństwa. Ale jeszcze bardziej potrzebuje nowoczesnych instytucji i kultury konsolidowania sił wokół zadań strategicznych, po to, by wpływać na rzeczywistość.
Modernizacja wymaga rzeczywistego partnerstwa z samorządem. Tymczasem obserwujemy centralizację, brak myślenia o dopasowaniu ustroju samorządu do nowych wyzwań, związanych choćby z osłabieniem roli regionów w dystrybucji środków europejskich, koniecznością korekty modelu władzy powiatowej czy określeniem kwestii statusu największych i średnich miast. Trzymając się analogii z zakresu techniki, prof. Zybertowicz zaleca państwo kapsułę, w której skądinąd coraz trudniej oddychać, podczas gdy nowoczesne państwa przypominają raczej mobilne pojazdy, zdolne do pokonywania przeszkód.
W żadnym razie nie bagatelizuję niebezpieczeństwa, że obóz rządzący dąży do władzy na własność. Użycie nowych instrumentów – zawłaszczenia Państwowej Komisji Wyborczej, nowej izby Sądu Najwyższego – mających wpływ na wybory usprawiedliwia taki niepokój. W takiej sytuacji organizowanie presji obywatelskiej jest naturalną reakcją środowisk niezależnych. Nie mniej poważnym zadaniem jest jednak opisanie zachodzących zmian i przedstawienie alternatywy ustrojowej, z którą mogłyby się identyfikować szerokie kręgi społeczeństwa. Taka alternatywa nie może żywić się nostalgią za dawnym stanem rzeczy. Musi łączyć przywiązanie do cywilizowanych zasad ustrojowych, w tym równowagi konstytucyjnej, z odpowiedzią na istotne słabości polskiego państwa.
Opozycja nie może grzeszyć brakiem wizji dobrze urządzonego państwa. Ta wizja nie może powstać na gruncie tej wersji doktryny liberalnej, która udzielała odpowiedzi tylko na pytanie, czego państwo nie powinno robić, i pozostawała obojętna na społeczną odpowiedzialność władzy publicznej. Opozycja musi zapowiedzieć, że nie skorzysta z instrumentów ustanowionych przez PiS, odwoła się do osób, które są w stanie zbudować niezależność TK, w miejsce dzisiejszej niepewności wprowadzi stabilną służbę cywilną, zerwie z dzikimi praktykami obsady stanowisk w spółkach Skarbu Państwa. Ustanowi rzetelne kryteria dostępu do służby publicznej dla ludzi młodych i nie pozwoli na istnienie obszarów krzywdy społecznej.
Autor jest prawnikiem, profesorem Uniwersytetu Łódzkiego, posłem do Parlamentu Europejskiego.
