Po zakończeniu zimnej wojny Niemcy postawiły na polityczną integrację Europy. Dziś, po ćwierćwieczu, coraz bardziej oczywista staje się diagnoza, że ponieśli na tym polu spektakularne fiasko. Jedną z przyczyn była ich niezdolność do przyjęcia odpowiedzialności za przywództwo na naszym kontynencie. Po roku 2008 rządy państw członkowskich UE dały Angeli Merkel carte blanche na zarządzanie kolejnymi kryzysami. Pani kanclerz nie potrafiła jednak tego wykorzystać.
Unia polityczna
Niemcy byli głównymi zwycięzcami zimnej wojny. Udało im się zjednoczyć podzielony w roku 1945 kraj i zapewnić sobie kluczowe miejsce wśród mocarstw światowych. Ameryka mianowała ich „partnerami w przywództwie" i wyznaczyła rolę mocarstwa odpowiedzialnego za stabilizację i pokój w północno-zachodniej Eurazji. W ramach tej misji RFN przeprowadziła rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód oraz zawarła strategiczne partnerstwo z Rosją.
Najważniejszym narzędziem niemieckiej polityki zagranicznej była integracja europejska. Według kanclerza zjednoczenia Helmuta Kohla (1982–1998) Europa miała się rozszerzać i dzięki temu powiększać strefę stabilizacji, w której rządy sprawowałyby wartości i prawo, a nie mocarstwowa potęga. Ale żeby być skuteczną, musiała reformować swoje instytucje, czyli pogłębiać procesy integracyjne.
W roku 1994 w imieniu frakcji CDU/CSU dwaj chadeccy liderzy Wolfgang Schäuble i Karl Lamers przedstawili „Refleksje na temat polityki europejskiej", które stały się najważniejszym dokumentem strategicznym niemieckiej polityki zagranicznej ostatniego ćwierćwiecza.
Politycy chadeccy uznali, że w interesie Niemiec leży stabilizacja systemu pozimnowojennego w Europie. Gdyby bowiem doszło do jego rozpadu, Niemcy znowu rozluźniłyby związki z Zachodem i znalazły się w pozycji równowagi (Mittellage) pomiędzy Zachodem i Wschodem. W efekcie prowadziłyby politykę mocarstwową, której jedynym celem byłaby realizacji egoistycznych interesów narodowych. A takie balansowanie kilkakrotnie sprowadziło katastrofę na nasz kontynent.
Aby nie dopuścić do powrotu polityki równowagi sił i koncertu mocarstw, Schäuble i Lamers opowiedzieli się za reformą Unii, na którą składały się dwa równoległe procesy. Pierwszy polegał na ekspansji UE na wschód. Państwa środkowoeuropejskie, które uwolniły się spod kurateli Kremla, miały stać się członkami Unii. Rosji jako rekompensatę zaoferowano by „kompleksowe partnerstwo" z powiększoną UE.
RFN nie powinna jednak samodzielnie podejmować działań stabilizacyjnych w regionie środkowoeuropejskim, lecz tylko w ramach przedsięwzięć integracyjnych, ponieważ „w swojej historycznej pamięci ma zakodowane, że polityka wschodnia (Ostpolitik) Niemiec w przeszłości w istocie polegała na współpracy z Rosją kosztem państw tego regionu".
Przewidując, że rozszerzenie może sparaliżować Unię, Schäuble i Lamers zaproponowali reformę instytucji europejskich. Jej celem było stworzenie państwa federacyjnego (das föderative Staatsaufbau) na fundamencie czegoś w rodzaju konstytucji (das verfassungsähnliche Dokument). Parlament Europejski wraz z Radą stałyby się prawodawcą europejskiego państwa federacyjnego, Rada dodatkowo – drugą izbą parlamentu, a Komisja Europejska – kontynentalnym rządem.
Do urzeczywistnienia tego konceptu konieczna była nowa metoda integracji – metoda „różnych prędkości". Nie można bowiem zmusić wszystkich członków UE do podążania w takim samym tempie do celu. Najszybciej poruszać się będą Niemcy i Francja, „motor integracji", do których najprawdopodobniej dołączą Belgia, Luksemburg i Holandia, które stworzą „twardy rdzeń" (der feste Kern). Kraje te silnie zwiąże ze sobą unia walutowa.
Sens projektu Schäublego i Lamersa, jakkolwiek nigdy niewypowiedziany przez nich expressis verbis, sprowadzał się do zapewnienia Niemcom przywódczej pozycji w Europie. Z jednej strony opierała się ona na układzie z Amerykanami (partnership in leadership), z drugiej na stworzeniu europejskiego państwa federacyjnego, w którym RFN będzie dominować jako jego najsilniejsza demograficznie, gospodarczo i organizacyjnie część składowa. Był to ostatni etap Adenauerowskiej polityki związania Niemiec z Zachodem (Westbindung).
Ani kroku w tył
Następca Kohla kanclerz Gerhard Schröder (1998–2005) dokonał zwrotu w niemieckiej polityce zagranicznej. Przywrócił do łask pojęcie „niemiecki interes narodowy". RFN do tej pory deklarowała tożsamość interesu narodowego z interesem jednoczącej się Europy. Hans-Dietrich Genscher, minister spraw zagranicznych w gabinetach Kohla, mawiał, że Niemcy w ogóle nie mają interesów narodowych, lecz wyłącznie europejskie.
Kanclerz Schröder zarzucił aksjomat ścisłego związania z Zachodem, zgodnie z którym niemiecka polityka zagraniczna podporządkowana była interesowi Zachodu. Dostrzegł szanse związane z pozimnowojenną konstelacją międzynarodową. Rozpad Związku Sowieckiego, a więc brak wroga, wyzwolił siły odśrodkowe w zachodniej wspólnocie politycznej. Układ dwubiegunowy Waszygton–Moskwa stopniowo przekształcił się w wielobiegunowy koncert mocarstw.
Schröder dokonał rzeczy z dzisiejszej perspektywy oczywistej. Przywrócił polityce niemieckiej wektor wschodni, zawiązując strategiczne partnerstwo z Moskwą. Berlin mógł znowu balansować pomiędzy Waszyngtonem, Paryżem, Londynem, Moskwą i Pekinem. Stawką była pozycja światowego mocarstwa.
Odejście od ścisłego związania z Zachodem nie oznaczało, że w nowym układzie wektory niemieckiej polityki zagranicznej zaczęły się równoważyć. Zachodni wektor był niewątpliwie traktowany priorytetowo, o czym świadczy fakt, że Schröder mimo pewnych początkowych wahań kontynuował chadecką politykę integracyjną. Tak jak poprzednicy był zdania, że narodowy interes Niemiec polega na budowie europejskiego państwa federacyjnego.
Minister spraw zagranicznych w jego gabinecie Joschka Fischer przedstawił swoją wizję przyszłej Europy w wykładzie wygłoszonym w roku 2000 na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie. W zasadniczych punktach pokrywała się ona z tym, co zaprezentowali sześć lat wcześniej Schäuble i Lamers. Fischer w swoich rozważaniach był bardziej odważny i naszkicował ostateczny cel integracji europejskiej, jej – posługując się językiem eurokratów – finalité politique.
Była nim europejska federacja zbudowana na fundamencie traktatu konstytucyjnego, ustanawiającego europejski parlament i rząd, które sprawowałyby „faktyczną władzę ustawodawcza i wykonawczą w granicach federacji". Miało to zostać osiągnięte, podobnie jak u Schäublego i Lamersa, dzięki zastosowaniu metody „różnych prędkości". Zamiast o „twardym rdzeniu" Fischer mówił o „awangardzie", czyli o grupie kilku państw szczególnie zaangażowanych w to przedsięwzięcie. Wskazał, że mogłyby ją stanowić kraje realizujące projekt wspólnej waluty.
Fischer bardzo silnie akcentował nieodwracalność procesów integracyjnych: „Quo vadis, Europo? – takie pytanie stawia nam ponownie historia. Odpowiedź Europejczyków może być tylko jedna: naprzód, ku finałowi integracji europejskiej. Cena, jaką Europa musiałaby zapłacić za cofnięcie się czy nawet tylko poprzestanie na dotychczasowych osiągnięciach, byłaby dramatycznie wysoka. Dotyczy to w szczególności Niemiec i Niemców".
Niemiecki projekt europejski polegał więc na przekształceniu UE w państwo federalne. Jego realizację rozpoczęto w roku 2001. Wówczas powołano konwent, który po trzech latach opracował konstytucję dla Europy. Ta jednak upadła, ponieważ w referendum odrzucili ją obywatele Francji i Holandii.
Berlin nie złożył jednak broni. Następczyni Gerharda Schrödera Angela Merkel (od 2005) w trakcie swojej pierwszej kadencji za punkt honoru uznała realizację pierwszego etapu reform federalizacyjnych. W roku 2007 przeprowadziła swojego rodzaju dyplomatyczny blitzkrieg, w wyniku którego w Lizbonie podpisano traktat, który miał położyć podwaliny pod europejskie państwo federalne.
Jego istotą była zmiana mechanizmów decyzyjnych w UE. Mocarstwa zwiększyły swój wpływ na proces decyzyjny, zlikwidowano w praktyce prawo weta, odtąd większość decyzji podejmowana była większościowo. Dzięki temu największe państwa UE otrzymały pakiet kontrolny i mogły budować zręby federacji.
Sprzymierzeńcem RFN okazał się kryzys finansowy, który wybuchł w 2008 roku, ponieważ osłabił pozycję najważniejszych partnerów Berlina. Niemcom udało się go przetrwać bez szczególnych uszczerbków za sprawą reform rynku pracy, które wprowadził jeszcze Gerhard Schröder, a także oszczędnościowego kursu gabinetu Merkel. Na progu drugiej dekady XXI w. RFN dzięki relatywnej słabości innych europejskich graczy osiągnęła najsilniejszą pozycję w Europie w całej powojennej historii.
Mocarstwowy rausz
Niemcami po raz pierwszy w powojennych dziejach owładnął mocarstwowy rausz. Elity intelektualne odrzuciły tabu, które zabraniało im myślenia w kategoriach mocarstwowych, i otwarcie zaczęły dyskutować o niemieckim przywództwie w Europie. Pretekstu dostarczył opublikowany w 2012 roku artykuł profesora prawa z Konstancji Christopha Schönbergera pod znamiennym tytułem „Hegemon mimo woli":
„Ta fundamentalna niepewność [wywołana przez europejski kryzys zadłużeniowy – przyp. K.R. dotknęła w szczególny sposób Republiki Federalnej, albowiem ów zadziwiający powrót Niemiec na szczyty po II wojnie światowej był nierozerwalnie związany z udziałem w ściśle zintegrowanej konstrukcji europejskiej. Dziś wyraźniej niż kiedykolwiek wcześniej widać, jak bardzo Republika Federalna stała się mocarstwem hegemonicznym Europy. Ona musi przewodzić [...]".
„Hegemon mimo woli" szybko został poddany egzaminowi z przywództwa. Krach zadłużeniowy zapoczątkował całą spiralę kolejnych kryzysów w Europie.
Bankructwo Grecji zagroziło spójności strefy euro. Teoria ekonomiczna głosi, że Grecy nie mogą mieć tej samej waluty co Niemcy, ponieważ ich gospodarki różnią się nie tylko stopniem rozwoju, ale i momentem cyklu koniunkturalnego. Zgodnie z nią jedynym lekiem na grecką chorobę jest wyjście Aten ze strefy euro. Angela Merkel odrzuciła jednak ekonomiczną racjonalność i upierała się przy kolejnych pożyczkach i jednoczesnych cięciach budżetowych, których skutkiem był wzrost greckiego długu i recesja.
Zadłużeniowe szaleństwo opanowało zresztą całą Europę. Pompowanie przez Europejski Bank Centralny setek miliardów wirtualnych euro do zadłużonych budżetów państw członkowskich tylko oddala w czasie finansowy armagedon. Dziś ekonomiści spierają się nie o to, czy, lecz kiedy się on wydarzy.
Potem wybuchł kryzys na Ukrainie. Putin podważył fundament całego pozimnowojennego porządku europejskiego. Aneksja Krymu stanowiła bezprzykładne pogwałcenie dwóch podstawowych zasad: nienaruszalności granic i zakazu użycia siły w stosunkach międzynarodowych. Kreml dowiódł, że mit „końca historii" nie ma żadnych realnych podstaw.
Nieudolny przywódca
I w tym przypadku europejski hegemon się nie sprawdził. Angela Merkel jak zwykle grała na przeczekanie. Mogła zakończyć kryzys, ale musiałaby wykazać się charakterem i odwagą, wybierając jeden z dwóch sposobów. Albo zademonstrować mocarstwowy cynizm i w ramach koncertu mocarstw sprzedać Ukrainę Putinowi, albo bronić wartości i zdecydować się na realne sankcje wobec Moskwy, które uderzyłyby w rosyjski eksport surowców energetycznych.
W rzeczywistości wybrała strategię lawirowania, opowiadając się jednocześnie za sankcjami na niby i za współpracą z Rosją w ramach budowy gazociągu Nord Stream. Taka polityka tylko zachęciła Putina do kolejnych prób destabilizowania Zachodu.
Dopiero dziś do świadomości niemieckich elit dochodzi, że Kreml prowadzi z nimi brutalną wojnę informacyjną. Ale i ten fakt nie popchnął ich do podjęcia bardziej zdecydowanych działań wobec Moskwy. Tego rodzaju irracjonalny appeasement tylko częściowo tłumaczy fakt, że ma on błogosławieństwo Ameryki.
Wreszcie kompletną klapą niemieckiego przywództwa okazała się wielka wędrówka ludów. W tym przypadku duża część bezpośredniej winy spada na kanclerz Merkel. We wrześniu ubiegłego roku popełniła ona fatalny w skutkach błąd, nie godząc się na jakiekolwiek ograniczenie strumienia imigrantów szukających swojej ziemi obiecanej w Niemczech. Uznała, że niemożliwe jest fizyczne zablokowanie migracyjnej fali zalewającej Europę. W praktyce dała zgodę na niekontrolowane przepływy milionowych mas ludzkich.
Angela Merkel ubrała tę abdykację państwa z jego podstawowego prawa i obowiązku kontroli terytorium i ludności w zgrabne hasełko „Damy radę!". Potencjalni imigranci uznali je za zaproszenie do bogatej i zasobnej Europy. Sęk w tym, że niemiecka kanclerz nie skonsultowała tych decyzji ze swoimi europejskimi partnerami. Na dodatek szybko okazało się, że państwo niemieckie i landy rady nie dają.
Hegemon, ratując się za wszelką cenę, postawił wszystko na kartę porozumienia z Ankarą. Tymczasem skuteczne rozwiązanie znalazły małe państwa. Austria i kraje bałkańskie pod koniec lutego tego roku uzgodniły, że zamkną przed imigrantami najpopularniejszą, wiodąca przez zachodnie Bałkany, drogę do Europy Środkowej. To porozumienie, zawarte bez udziału instytucji unijnych, spotkało się z krytyką Berlina.
Tyle tylko, że na razie jest ono skuteczne. To dzięki niemu, a nie układom z Turcją, do Niemiec przybywa obecnie kilkaset, a nie jak pod koniec ubiegłego roku kilkanaście tysięcy, osób dziennie. Jest ono dowodem, że państwa europejskie, jeśli ich przywódcy mają polityczną wolę, są w stanie kontrolować własne granice. Nie przypadkiem prawie w ogóle nie mówi się o roli tego porozumieniu, bo jest ono wstydliwym potwierdzeniem fałszywości założeń niemieckiej polityki migracyjnej.
Te trzy przykłady w oczywisty sposób dowodzą, że Niemcy oblały egzamin z europejskiego przywództwa. Przede wszystkim dlatego, że zabrakło im odwagi, by leczyć przyczyny, a nie objawy plag trapiących nasz kontynent.
Miejsce w lamusie
RFN jest raczej hegemonem na wyrost, a nie – mimo woli. Trzeba pamiętać, że nie posiada jednego z zasobów koniecznych do sprawowania władzy hegemonicznej: odpowiedniej siły militarnej. Na dodatek jej społeczeństwo nie akceptuje użycia Bundeswehry za granicą ze względu na swój pacyfizm, ukształtowany przez antymilitarystyczną pedagogikę wstydu.
Niemcom zdawało się, że odgrywają mocarstwowo-hegemoniczną rolę za sprawą zasobów gospodarczych (słynna „dyplomacja książeczki czekowej") oraz tzw. miękkiej siły, czyli atrakcyjności wizerunkowej. Agresja Rosji na Ukrainę w całej pełni ujawniła strukturalną słabość niemieckiej mocarstwowości i nieodzowność obecności na naszym kontynencie jedynego realnego hegemona – Stanów Zjednoczonych.
Partnerzy godzili się na przywództwo Niemiec do czasu, gdy dawali sobie radę z wyzwaniami stojącymi przed Europejczykami. To właśnie skuteczność, a nie siła, legitymizowała przywództwo Niemiec. Kolejne porażki pokazały, że przywódca jest nagi.
Przegrana hegemona to także fiasko jego strategicznych planów stworzenia federacyjnego państwa europejskiego. Kompromis zawarty w 2007 na szczycie w Lizbonie miał być tylko początkiem kolejnych zmian instytucjonalnych. Kryzysy zdjęły jednak reformy z bieżącej agendy politycznej Unii.
Nikt w Europie nie miał głowy do pogłębiania integracji politycznej, gdy zaczęła się walić strefa euro, a Putin rozpoczął wojnę w kraju graniczącym z Unią. Niemiecka polityka obliczona jest jednak na długi dystans. Berlin miał nadzieję rozpocząć przekształcanie UE w dogodnym momencie. Dlatego kanclerz Merkel cały czas sygnalizowała gotowość do zmian, używając hasła „Więcej Europy!".
Nie zauważyła jednak, że czasy się zmieniły. Zasada „Berlin locuta, causa finita" przestała obowiązywać. Państwa unijne zakwestionowały bowiem paradygmat, zgodnie z którym regres w procesie pogłębiania integracji nie jest możliwy. Jakikolwiek krok w tył miał zagrażać istnieniu UE i prowadzić do wojny w Europie. W ten sposób doktryna nakazywała interpretować art. 1 traktatu o UE, który głosi, że wyznacza on „nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy". Zgodnie z nim droga do europejskiej federacji miała być drogą jednokierunkową.
Dogmat coraz ściślejszego związku był nienaruszalny jeszcze rok temu, w trakcie negocjowania kolejnego programu pomocowego dla Grecji. Angela Merkel nie chciała zrobić kroku w tył i odrzuciła możliwość wyjścia Aten ze strefy euro.
Wiarę w dogmat nieodwracalności integracji podważyła nieskuteczność Brukseli w rozwiązywaniu kolejnych kryzysów. Dlatego państwa unijne poświęciły go w trakcie negocjowania porozumienia na temat warunków pozostania Wielkiej Brytanii w UE. W jego pierwszej wersji znalazł się zapis, że „coraz ściślejszy związek" nie określa celu „integracji politycznej".
Potem został on zeń co prawda skreślony, ale pozostawiono w nim przyzwolenie na zrobienie kroku w tył, czyli na odebranie Unii kompetencji i zwrócenie ich państwom członkowskim. A to oznacza prawdziwą rewolucję w rozumieniu procesów integracyjnych, a więc koniec wiary w to, że integracja europejska zmierza tylko do jednego celu – europejskiego państwa federalnego. Tym samym wielkie niemieckie projekty integracyjne formułowane przez Wolfganga Schäublego, Karla Lamersa i Joschkę Fischera znalazły swoje miejsce w lamusie historii.
Wiele wskazuje na to, że eurodogmatyzm wyrażony w haśle „Więcej Europy!" był jedną z podstawowych przyczyn nieskuteczności przedsięwzięć antykryzysowych. Nie pozwalał bowiem na wybór elastycznych strategii reagowania.
Być może jednak diagnoza poszukująca przyczyn krachu projektu federalistycznego w błędach polityków jest zbytnim uproszczeniem. Być może problem tkwi także w samej naturze rzeczywistości, a nie tylko w nieudolności niedoszłego hegemona.
Neośredniowieczne imperium
Profesor Jan Zielonka z Oksfordu w dwóch książkach: „Europa jako imperium" (2007) i „Koniec Unii Europejskiej?" (2014), przedstawił nowy niedogmatyczny paradygmat integracji europejskiej. UE, według niego, nie stanie się w przyszłości państwem federacyjnym, ponieważ czas scentralizowanego, hierarchicznego, suwerennego państwa już minął. Po prostu żyjemy w innej rzeczywistości.
Unia Europejska, jaką znamy, właśnie dokonuje swojego żywota. Procesy integracyjne zmierzają w innym kierunku – neośredniowiecznego imperium. Jego istotą są „nakładające się organy władzy, podzielona suwerenność, zróżnicowane układy instytucjonalne, wielość tożsamości (...) nieostre granice z szerokimi możliwościami wjazdu i wyjazdu (...) redystrybucja oparta na odmiennych rodzajach solidarności różnych sieci międzynarodowych". Przyszłością nie jest więc europejskie superpaństwo, ale heterogeniczne, hybrydowe imperium.
Nie miejmy złudzeń, w tej nowej strukturze politycy niemieccy nadal będą odgrywać główne role. Kwestią otwartą pozostaje jednak, czy zdobędą przywództwo w neośredniowiecznym imperium. Aby to osiągnąć, musieliby, według Zielonki, zmienić diametralnie swoją politykę i dostosować ją do nowej europejskiej rzeczywistości.
Niemieccy politycy „nie do końca pojęli, że przywództwo zawsze wiąże się z ofiarami – a nie tylko z przywilejami. (...) Czyli nie w pełni rozumieją, że władzy towarzyszy odpowiedzialność. Niemiecka władza jest niezbędna po to, by uczynić Europę zamożną – ale trzeba ją sprawować w porozumieniu z pozostałymi Europejczykami, dla dobra całego kontynentu. W przeciwnym razie Niemcy nie będą w stanie przewodzić europejskiej reintegracji. Odkąd rozpoczął się kryzys, Berlin działa z myślą o własnym – a nie europejskim – społeczeństwie, przedstawiając swą politykę jako słuszną, a polityki innych państw jako błędne. Większość Europejczyków nie ma ochoty wysłuchiwać niemieckich lekcji moralności: chcą wiedzieć, że Niemcy pomagają Europie wyjść z kryzysu, za który ponoszą część odpowiedzialności".
Jeśli profesor Zielonka ma rację, to niemiecki projekt powołania europejskiego państwa federalnego był kolejną oświeconą utopią. A więc skutkiem pychy ludzkiego intelektu, który ma w zwyczaju z pogardą odnosić się do przyziemnej rzeczywistości.
PLUS MINUS
Prenumerata sobotniego wydania „Rzeczpospolitej”:
tel. 800 12 01 95
