Nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych obowiązuje od 19 maja. Podstawowym założeniem politycznym nowej regulacji była, jak napisano w uzasadnieniu projektu, „odpowiedź na powszechne oczekiwania społeczne związane z pełnieniem funkcji publicznych". Inspiracją dla projektodawcy – Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – stała się przyjęta niedawno nowelizacja ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, obniżająca uposażenia parlamentarzystów o 20 proc. Zatem o jedną piątą mają też zostać od 1 lipca obniżone pensje wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw. Wydaje się jednak, że przyjęta metoda regulacji może nie zagwarantować rządowi zamierzonego rezultatu. Samorząd terytorialny i zasady prawa pracy mają bowiem swoją odrębną specyfikę.
Uposażenie i wynagrodzenie
W pierwszej kolejności należy uświadomić twórcom i interesariuszom tej dość populistycznej regulacji, że istnieje jakościowa różnica, jeśli chodzi o charakter prawny pieniędzy otrzymywanych z publicznej kasy przez parlamentarzystów i samorządowców. Ci pierwsi pobierają bowiem uposażenie (nie są pracownikami w rozumieniu prawa pracy), a drudzy – wynagrodzenie za pracę. Wynagrodzenie zaś jako świadczenie ze stosunku pracy podlega mającej długą i ugruntowaną pozycję w orzecznictwie ochronie prawnej.
Wysokość uposażenia parlamentarzysty wynika wprost z przepisu ustawy, wysokość zaś wynagrodzenia szefa jednostki samorządu terytorialnego ustala bynajmniej nie rządowe rozporządzenie, które określa „widełki", lecz odpowiednio – rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa, podejmując stosowną uchwałę. Uchwała taka jest typową czynnością z zakresu prawa pracy, dokonywaną przez reprezentanta pracodawcy – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nie można zaliczyć jej do aktów prawa miejscowego, a nawet do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi wyłącznie przejaw stosowania prawa pracy sensu largo.
Dlatego należy się zastanowić, jakie skutki dla ważności uchwał ustalających wynagrodzenia aktualnych włodarzy gmin, powiatów i województw ma zmiana na ich niekorzyść „widełek" w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja br. Moim zdaniem żadne. Samorządowcy mogą zachować prawo do wynagrodzeń w dotychczasowej wysokości, przynajmniej do końca tej kadencji.
Konstytucja RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność. Nie ma ona co prawda charakteru absolutnego, ale ingerencja władz rządowych w sprawy lokalne i regionalne musi być uzasadniona, proporcjonalna i zgodna z zasadą pomocniczości (nienadmierna). Ustalenie „warunków i sposobu wynagradzania" członków organów wykonawczych samorządów w drodze rozporządzenia, czyli aktu wykonawczego, od początku budzi wątpliwości konstytucyjne, w szczególności gdy chodzi o możliwość limitowania wynagrodzeń włodarzy poniżej maksimum określonego przepisami ustawy. Stanowi ono bowiem ograniczenie prawa rady czy sejmiku do ustalania pensji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka regionu, które to uprawnienie uważane jest nie tylko za przejaw samodzielności samorządu, ale wynika wprost z ustaw ustrojowych i z ustawy o pracownikach samorządowych. Ten stan rzeczy często usprawiedliwiano argumentem jedynie gwarancyjnego charakteru przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, które miało „bronić" wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast przed opozycyjną wobec nich większością radnych, zdolnych nierzadko obniżyć wynagrodzenie włodarza do kwoty minimalnego ustawowego. Konstytucjonaliści zamknęli więc oczy. Teraz powinni je szeroko otworzyć.
Wykonanie ustawy
Zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP rozporządzenie może być wydawane wyłącznie „w celu wykonania ustawy". Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w komentarzach do ustawy zasadniczej, cel ten może być zrealizowany wówczas, gdy wszystkie zasadnicze elementy danej regulacji prawnej są zamieszczone bezpośrednio w samej ustawie. Zgodnie ze standardem konstytucyjnym (art. 92 ust. 1 Konstytucji), ustawodawca, udzielając upoważnienia do wydania rozporządzenia, ma też obowiązek zawarcia w ustawie wytycznych, zawierających instrukcje ukierunkowujące treść i określające ograniczenia przedmiotowe swobody prawodawczej przy wydawaniu aktu wykonawczego.
Społeczne oczekiwanie
Tymczasem wytyczne, jakie zostały sformułowane w ustawie o pracownikach samorządowych wobec rozporządzenia o wynagradzaniu pracowników samorządowych, nakazują Radzie Ministrów wziąć pod uwagę wyłącznie: rodzaj realizowanych zadań i charakter czynności wykonywanych na poszczególnych stanowiskach, potrzebę posiadania przez pracownika samorządowego umiejętności zawodowych i niezbędnego doświadczenia oraz liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Ani w upoważnieniu ustawowym, ani w wytycznych, słowem nie wspomniano o nie wiadomo jak zmierzonym „społecznym oczekiwaniu" czy też przywołanych również w uzasadnieniu projektu rozporządzenia – „standardach wymaganych w życiu publicznym". Założone przez autorów aktu wykonawczego „przycięcie" wszystkim po równo, w oderwaniu od cytowanych powyżej wytycznych ustawowych, także bez istotnej zmiany na niekorzyść sytuacji finansowej samorządu, jest samowolą legislacyjną rządu i nie powinno być akceptowane. Nie poszanowano przy tym również gwarantowanej konstytucyjnie zasady kadencyjności, która zabrania zmieniać reguły wykonywania mandatu (zakresu obowiązków, prawnej regulacji warunków pracy) w okresie pomiędzy wyborami.
Z tych względów uważam, że uchwały rad i sejmików, określające dotąd wysokość wynagrodzenia włodarzy gmin, miast, powiatów i województw, mimo wprowadzenia nowego rozporządzenia Rady Ministrów, są legalne i zachowują moc obowiązującą jako oświadczenie z zakresu prawa pracy do chwili ustania stosunku pracy ich adresatów albo skutecznego zakwestionowania ich zgodności z prawem w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Uchwały ustalające wysokość wynagrodzeń samorządowców są bowiem objęte domniemaniem legalności do momentu formalnego obalenia tego domniemania w stosownym postępowaniu.
Argumenty do obrony
Organy jednostek samorządu terytorialnego mają też silne argumenty do obrony przed sądem tezy o zgodności z prawem aktualnie obowiązujących uchwał, gdyż z wyżej wskazanych względów trafny może się okazać zarzut przekroczenia przez Radę Ministrów zakresu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, więc sąd – który podlega wyłącznie konstytucji i ustawom – może w ramach swej kognicji przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy pominąć przepisy kwestionowanego rządowego aktu wykonawczego.
Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Zakładzie Finansów Publicznych i Prawa SGGW, pełni funkcję przewodniczącego sejmiku województwa lubelskiego