Pandemia COVID-19 w znacznym stopniu utrudniła, w niektórych przypadkach wręcz uniemożliwiła, wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się. Zróżnicowane restrykcje nakładane przez państwa członkowskie, mające na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się koronawirusa, takie jak ograniczenia w podróży, zamykanie granic i strefy kwarantanny, sugerują, że transport może być jednym z sektorów najbardziej dotkniętych przez pandemię.
Warto w obecnej sytuacji pamiętać, że podróżujący po terenie Unii Europejskiej mają zagwarantowaną ochronę, wynikającą nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale również z prawa unijnego, które obowiązuje i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim oraz może być źródłem roszczeń bezpośrednio dla jednostek w relacji z państwem członkowskim. Co więcej, w razie kolizji z prawem krajowym prawo unijne korzysta z pierwszeństwa w sferze stosowania.
Względy bezpieczeństwa i zdrowia publicznego stanowią oczywiście legitymowane cele, w imię których możliwe jest ograniczanie swobód rynku wewnętrznego UE, w tym także swobody przemieszczania się. Należy jednak pamiętać, że wszelkie środki ograniczające podstawowe unijne wolności muszą przejść pozytywnie wypracowany w orzecznictwie TSUE test proporcjonalności, na który składa się badanie, czy dany środek ograniczający stanowi przydatne, a zarazem konieczne narzędzie do osiągnięcia uzasadnionego celu.
Poniżej omówione zostały najistotniejsze prawa pasażerów linii lotniczych, wynikające z Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Rozporządzenie to zachowuje w pełni moc obowiązującą w czasie pandemii, choć warunki jego stosowania uległy diametralnej zmianie. Analizie poddane zostały także podejmowane przez Unię Europejską próby koordynacji środków wprowadzanych przez poszczególne państwa członkowskie, prowadzących do ograniczenia swobodnego przepływu osób wewnątrz Wspólnoty.
Prawo do wyboru między zwrotem kosztów a zmianą planu podróży
W przypadku odwołania lotu przez linie lotnicze - niezależnie od przyczyny odwołania – przewoźnik lotniczy wykonujący przewóz zobowiązany jest do zaoferowania pasażerom wyboru między:
a) refundacją (zwrotem kosztów biletu);
b) zmianą planu podróży do miejsca docelowego w najwcześniejszym możliwym terminie lub
c) zmianą planu podróży do miejsca docelowego w późniejszym terminie dogodnym dla pasażera.
Kwestia „zmiany planu podróży w najwcześniejszym możliwym terminie" może okazać się problematyczna dla przewoźników w sytuacji spowodowanej przez epidemię COVID-19. Przewoźnicy mogą nie mieć możliwości zmiany planu podróży w taki sposób, by pasażer mógł dotrzeć do planowanego miejsca docelowego w krótkim czasie, gdy np. państwo członkowskie zawiesi loty. Dlatego zwrot kosztu biletu lub zmiana planu podróży w „terminie dogodnym dla pasażera" może być preferowanym rozwiązaniem.
Informowanie pasażerów
Pasażerowie linii lotniczych powinni zostać w pełni poinformowani o ich prawach wynikających z odmowy przyjęcia na pokład oraz odwołania lub dużego opóźnienia ich lotów. Ważne jest, aby informacja była przekazana w taki sposób, by podróżni mogli skutecznie skorzystać z przysługujących im praw.
W sytuacjach, w których pasażerowie zdecydują się na zmianę planu podróży zamiast na zwrot kosztów biletu, należy ich poinformować o wynikających z tego opóźnieniach lub niepewności.
Jeżeli pasażer decyduje się na zmianę planu podróży, tak aby dotrzeć do miejsca docelowego w najwcześniejszym możliwym terminie, przewoźnik musi działać szybko. Jeżeli z własnej inicjatywy i z odpowiednim wyprzedzeniem poinformuje pasażera o dostępnych lotach alternatywnych, uznaje się, że wypełnił obowiązek informacyjny.
Prawo do opieki
Pasażerowie, których dotyczy odwołanie lotu, powinni otrzymać nieodpłatnie opiekę od obsługującego przewoźnika lotniczego. Obejmuje ona posiłki i napoje odpowiednio do czasu oczekiwania, a w razie potrzeby zakwaterowanie w hotelu i transport do miejsca zakwaterowania.
Prawo do opieki utrzymuje się tak długo, jak długo pasażerowie muszą czekać na zmianę planu podróży w najbliższym możliwym terminie. Ponadto, cena zapłacona za bilet lub okres trwania niedogodności nie powinny mieć wpływu na prawo do opieki.
Należy przy tym pamiętać, że jeżeli pasażer zdecyduje się na zwrot pełnego kosztu biletu lub wybiera zmianę trasy przewozu w późniejszym dogodnym terminie, prawo do opieki wygasa.
Prawo do odszkodowania
Omawiane rozporządzenie unijne przewiduje również prawo do szczególnego rodzaju zryczałtowanego odszkodowania za odwołany lub opóźniony lot, którego uzyskanie nie jest uwarunkowane koniecznością wykazania konkretnej i rzeczywistej szkody doznanej wskutek odwołania lub opóźnienia lotu Jednak rekompensata ta nie przysługuje, w przypadku gdy lot został odwołany ponad 14 dni przed datą podróży lub gdy odwołanie jest spowodowane zaistnieniem „nadzwyczajnych okoliczności", których nie można było uniknąć pomimo zastosowania wszelkich racjonalnych środków.
Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej, warunek „nadzwyczajnych okoliczności" pozostaje spełniony również wtedy, kiedy organy publiczne państw członkowskich kategorycznie zakazują niektórych lotów albo zakazują przemieszczania się osób w sposób, który de facto wyklucza przeprowadzenie danego lotu. Odszkodowanie nie zostanie również wypłacone, jeżeli odwołanie lotu następuje w okolicznościach, w których swobodne przemieszczanie się nie jest w całości zabronione, ale ogranicza się do osób korzystających z różnego rodzaju wyjątków, przykładowo obywateli lub rezydentów danego państwa.
Wprowadzane w związku z pandemią COVID-19 restrykcje w podróżowaniu mieszczą się zatem w pojęciu „nadzwyczajnych okoliczności", co skutkuje zwolnieniem przewoźników lotniczych z odpowiedzialności za zapłatę pasażerom zryczałtowanego odszkodowania za opóźnienie lub odwołanie lotu z powodu publicznoprawnych ograniczeń w podróżowaniu wprowadzonych przez państwa członkowskie.
Voucher zamiast zwrotu kosztów biletu
Przewoźnicy, niezależnie od rodzaju transportu, mają obecnie do czynienia z gwałtownym spadkiem obrotów i niemal całkowitym wstrzymaniem działalności. W rezultacie, w związku z pandemią COVID-19, ich przepływy środków pieniężnych ulegają zmniejszeniu.
Dlatego, w celu utrzymania płynności finansowej, przewoźnicy, jako alternatywę zwrotu kosztów biletu, oferują pasażerom bony do wykorzystania na inne usługi. Wielu podróżnych zadaje sobie pytanie, czy linie lotnicze mogą zaproponować jako rekompensatę za odwołany lot wyłączenie voucher na inną podróż, wyłączając możliwość zwrotu kosztów biletu?
Zgodnie z obowiązującym prawem unijnym, przewoźnicy nie mogą zaproponować pasażerom wyłącznie bonu na inne usługi linii lotniczych. Pasażerowie zawsze mogą dokonać wyboru pomiędzy zwrotem kosztów biletu a voucherem. Jakkolwiek Komisja Europejska, aby uchronić przewoźników przed niewypłacalnością, zachęca podróżnych do wybierania voucherów. W tym celu, w maju 2020 zostało wydane niewiążące Zalecenie w sprawie bonów oferowanych pasażerom i podróżnym jako alternatywy dla zwrotu pieniędzy za odwołane imprezy turystyczne i usługi transportowe w kontekście pandemii Covid-19.
Zgodnie z wytycznymi europejskimi, minimalny okres ważności bonów powinien wynosić 12 miesięcy, natomiast przewoźnicy zobowiązani są automatycznie zwrócić danemu pasażerowi kwotę danego bonu nie później niż 14 dni po upływie okresu jego ważności, jeżeli bonu nie wykorzystano.
Ponadto, przewoźnicy powinni zapewnić, aby bony umożliwiały pasażerom podróż na tej samej trasie i na takich samych warunkach przewozu, jakie wyszczególniono w pierwotnej rezerwacji. Dodatkowo, powinna istnieć możliwość przenoszenia bonów na usługi transportowe na innego pasażera bez dodatkowych kosztów. Natomiast sam bon powinien być wydany na trwałym nośniku, takim jak e-mail lub papier.
Warto pamiętać, że poszczególne państwa członkowskie nie mogą indywidulnie wprowadzać przepisów, które nakazują pasażerom wybór bonu na inne usługi przewoźnika zamiast zwrotu kosztów biletów. Komisja Europejska wszczęła już odpowiednie postępowania w tej sprawie przeciwko Włochom i Grecji za brak zgodności ich prawa krajowego z europejskimi regulacjami dotyczącymi ochrony pasażerów.
Skoordynowane i wspólne środki w walce z pandemią
Obecnie istnieje duża rozbieżność między kryteriami krajowymi dotyczącymi wprowadzania środków ograniczających swobodny przepływ, zarówno osób, jak i towarów oraz usług w Unii Europejskiej.
W celu ujednolicenia przepisów obowiązujących na obszarze Wspólnoty oraz zagwarantowania swobody przemieszczania się z jednoczesnym poszanowaniem zdrowia publicznego, Komisja Europejska wystąpiła do Rady Unii Europejskiej z projektem Zalecenia Rady w sprawie skoordynowanego podejścia do ograniczania swobodnego przepływu w odpowiedzi na pandemię COVID-19.
Powyższy projekt Zalecenia ma zostać przyjęty przez Radę w październiku bieżącego roku. Zakłada on między innymi przyjęcie przez państwa członkowskie wspólnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy wprowadzaniu środków ograniczających zasadę swobodnego przemieszczania się.
Dodatkowo, aby zapewnić dostępność kompleksowych i porównywalnych danych, zgodnie z omawianym Zaleceniem, państwa członkowskie powinny co tydzień dostarczać Europejskiemu Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób dostępne dane, które obejmują:
- liczbę nowych zgłoszonych przypadków na 100 000 osób z ostatnich 14 dni;
- liczbę testów na 100 000 osób wykonanych w ostatnim tygodniu (wskaźnik testowania);
- procent testów pozytywnych wykonanych w ostatnim tygodniu (pozytywność testów).
Co więcej, projekt Zalecenia zawiera postulat jednolitego mapowania obszarów ryzyka na terenie Unii, tj. wprowadzania stref: czerwonej, pomarańczowej, zielonej oraz szarej na podstawie tych samych kryteriów we wszystkich krajach członkowskich.
Czy Zalecenie Rady Unii Europejskiej rozwiąże problem
Według europejskiego Komisarza ds. wewnętrznych Ylvy Johansson, opisane powyżej Zalecenie Rady w sprawie skoordynowanego podejścia do ograniczania swobodnego przepływu w odpowiedzi na pandemię COVID-19 powinno zapewnić możliwość pełnego korzystania ze strefy Schengen. Czy tak będzie w istocie?
Zalecenia instytucji europejskich nie mają mocy wiążącej. Za pomocą zaleceń instytucje europejskie mogą przedstawiać swój punkt widzenia oraz proponować kierunek działania, nie nakładając przy tym żadnych obowiązków prawnych na podmioty, do których zalecenia są kierowane.
Od marca Komisja Europejska wydała liczne zalecenia i opinie dotyczące funkcjonowania w dobie pandemii koronawirusa. Jednak, w przeciwieństwie do wspomnianego wcześniej rozporządzenia, zalecenia i opinie nie są bezpośrednio obowiązujące na terenie państw członkowskich. Treść zaleceń jest negocjowana oraz podlega głosowaniu w odpowiedniej procedurze. Jednak niezastosowanie się do unijnych zaleceń nie pociąga za sobą konsekwencji prawnych. Mają one natomiast istotne znaczenie polityczne.
Reasumując, kraje członkowskie, tak jak do tej pory, mogą indywidualnie wprowadzać środki zapobiegające rozprzestrzenianiu się pandemii. Na dzień dzisiejszy, nie ma bezwzględnego obowiązku stosowania się do jednolitych norm proponowanych przez władzę ponadnarodową w Brukseli. Podróżni, w zależności od destynacji, powinni sprawdzać lokalne środki wprowadzone przez władze poszczególnych państw, pamiętając o prawach im przysługujących w przypadku odmowy wejścia na pokład, odwołania bądź opóźnienia lotu. Z kolei dla Unii Europejskiej wyzwaniem pozostaje znalezienie złotego środka pomiędzy zagwarantowaniem swobodnego przepływu obywateli, a zapewnieniem poszanowania zasad higieny i zdrowia publicznego, które będą jednolite dla wszystkich państw członkowskich. Po raz kolejny sprowadza się to do jednego z wielkich dylematów filozofii prawnej i politycznej, jakim jest wybór pomiędzy wolnością a bezpieczeństwem. Z pewnością pandemia COVID-19 stanowi najpoważniejszy jak dotąd egzamin dla funkcjonowania swobód rynku wewnętrznego, które powszechnie postrzegane są jako największe dobrodziejstwo Wspólnoty. Instytucje Unii Europejskiej nie mogą biernie obserwować, jak odtwarzane są granice wewnątrz wspólnego rynku, który przecież z definicji stanowić ma „obszar bez granic wewnętrznych", nawet jeśli motywowane jest to nadzwyczajnym stanem pandemii. Historia europejskiej integracji pokazuje bowiem, że rozwiązania prowizoryczne i w założeniu przejściowe wykazują silną tendencję do trwania dłużej niż okoliczności, które je zrodziły (Wspólna Polityka Rolna jest tego doskonałym przykładem), zaś granice i bariery dużo łatwiej wprowadzać niż znosić.
Magdalena Socha Junior Associate
Michał Osiak Counsel
Andersen in Poland Kancelaria jest zrzeszona w sieci Kancelarie RP działającej pod patronatem dziennika „Rzeczpospolita".
