Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stosowana kwalifikacja zawsze jednak musi uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, takie jak np. wymiary zamierzonego utwardzenia, czy sposób jego wykonania. Może to doprowadzić do konkluzji, że inwestor zamierza wybudować drogę wewnętrzną, a ta z kolei, jako obiekt liniowy, stanowi budowlę, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego przeznaczenie działki w ewidencji gruntów jako działki rolnej zasadniczo wyłącza możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2016 r. (II OSK 1678/15), który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. (II SA/Po 1273/14).
Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Inwestor zgłosił zamiar utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego (nie zakładano, aby teren objęty robotami połączył się z drogami zewnętrznymi, czy też innymi nieruchomościami – utwardzone drogi miały służyć do przejazdu maszyn rolniczych). Zostało to zakwestionowane przez starostę w drodze sprzeciwu. Zdaniem organu zgłoszone roboty były budową drogi wewnętrznej, ponieważ polegają one na rozprowadzeniu mieszanki gruntowej do założonego poziomu, na której to warstwie miała zostać ułożona warstwa z gruntu zmieszana z rozkruszonym gruzem o grubości warstwy 20 cm. Dodatkowo inwestor planował nawiezienie mieszanki gruntowej po obydwu stronach warstwy gruntowo – gruzowej o szerokości 12 m oraz wykonanie skarpy. Taki zakres prac do wykonania należało w ocenie organu zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż działki objęte zgłoszeniem nie stanowią działek budowlanych.
WSA w Poznaniu nie podzielił tej oceny i uznał, że podstawowe znaczenie w sprawie ma fakt, że urządzenie budowlane, jakim jest utwardzona część działki, pozostaje tym samym w związku funkcjonalnym z obiektami budowlanymi posadowionymi na działce skarżącego (budynek mieszkalny i budynki gospodarcze), w stosunku do których spełnia ono funkcję służebną. Jedynie w sytuacji, kiedy urządzenie budowlane staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany w stosunku, do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto sąd I instancji stwierdził, że skoro dla działki inwestora istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw do uznania, aby wpis w ewidencji gruntów, gdzie działka skarżącego jest oznaczona jako rolna, przesądzał o niemożności zakwalifikowania jej jako budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższą oceną podkreślając, że zgodnie z ogólną zasadą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych zostały zwolnione z tego obowiązku, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi on odnosić się ściśle po pierwsze: do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie: do robót na działkach budowlanych.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r. sygn. akt. II OSK 1678/15
