Wójt musi przekazać wojewodzie do kontroli uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia

W ramach nadzoru nad samorządem sprawowanego przez wojewodę wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do przekazania mu uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Natomiast zarządzenia porządkowe wójt doręcza w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Jednakowy obowiązek ciąży na staroście i marszałku województwa. Z tym że ten ostatni nie przedstawia uchwał zarządu o charakterze porządkowym, gdyż samorząd województwa nie jest uprawniony do ich wydawania. Na tych samych zasadach wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia objęte jej zakresem nadzoru. Wójt ma prawo ocenić, czy badanie danego aktu należy do właściwości wojewody czy też regionalnej izby obrachunkowej (r.i.o.). Jeżeli dokona błędnej kwalifikacji i tak organ nadzoru musi przekazać dokumenty właściwemu urzędowi.

Pozornie wykonanie tego obowiązku nie powinno stanowić problemu. Okazuje się jednak, że art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który wyznacza to zadanie, jest niespójny z dalszymi przepisami tej regulacji. W praktyce powstają wątpliwości, czy wójt powinien przekazywać wojewodzie (r.i.o.) tylko zarządzenia porządkowe czy także inne. Jeżeli nie musi przedkładać organowi nadzoru pozostałych aktów, to powstaje kolejne pytanie: w jakim terminie wojewoda (r.i.o.) może stwierdzić ich nieważność albo zaskarżyć je do sądu.

Uchwały rady gminy

Obowiązek przekazywania uchwał rady gminy dotyczy wszystkich tych aktów, bez względu na ich  przedmiot i treść. Nadzór wojewody obejmuje swym zakresem także te, które podjęte zostały w trybie skargowym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 245/14). Nieistotna jest przy tym nazwa danego aktu. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 30 stycznia 2009 r. (II SA/Kr 1242/08), uchwała nazwana „rezolucją", jeśli zawiera w sobie regulacje władcze, skierowane do organu wykonawczego gminy, które są dla niego wiążące, mimo że jest to akt wewnętrzny, podlega procedurze uchwalania, kontroli i zaskarżeniu w trybie przepisów u.s.g.

W ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa obowiązek taki rozciągnięto także na uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi. Taka sama zasada dotyczy też zarządu powiatu. Tu jednak ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w art. 78 ust. 1 zobowiązuje do przedłożenia tylko tych uchwał, które zawierają przepisu porządkowe.

W art. 90 u.s.g. jest mowa o „przedłożeniu", co może sugerować, że chodzi o datę przekazania wojewodzie (r.i.o.) uchwały rady gminy, a nie o datę jej nadania w placówce pocztowej. W rzeczywistości jednak jest odwrotnie, za czym przede wszystkim przemawia art. 91 ust. 5 u.s.g. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, czyli odnosi się nie tylko do art. 91 ust. 5 u.s.g., ale również do art. 90 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że o dacie doręczenia uchwały decyduje art. 57 § 5 k.p.a., czyli data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej (wyrok NSA z 9 listopada 1999 r. Ośrodek zamiejscowy w Rzeszowie, SA/Rz 2241/98).

Skutki naruszenia obowiązku

Terminy określone w art. 90 u.s.g. są instrukcyjne. Przekroczenie przez wójta terminu przedłożenia wojewodzie (r.i.o.) uchwały rady nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samego aktu, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych. Brak jest też sankcji. Fakt przedłożenia (doręczenia) uchwały rady bądź zarządzenia wójta – bez względu na termin – przesądza w praktyce o możliwości zastosowania środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., tj. stwierdzenia nieważności danego aktu. Ponadto oznacza, że dopiero od daty faktycznego ich doręczenia rozpoczyna bieg termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jeśli zaś chodzi o termin do wydania orzeczenia o nieważności uchwały lub zarządzenia, których wójt w ogóle nie przedstawił wojewodzie (r.i.o.), a był do tego zobowiązany, to nie ma końcowej daty, z której upływem stwierdzenie nieważności aktu przez organ nadzoru staje się niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2014 r. , sygn. akt: II SA/Kr 526 /14).

Akt podlegający kontroli nadzorczej trzeba przekazać w oryginale. Musi on być zatem podpisany przez osobę uprawnioną. W przypadku uchwał rady gminy będzie to przewodniczący rady lub wyznaczony przez niego zastępca. Przekazywana uchwała musi być kompletna. Oznacza to, że trzeba doręczyć całość aktu, który obejmuje wszystkie jego integralne części. Art. 90 u.s.g. pomija natomiast inne dokumenty. Załączniki do uchwał stanowią jej część i zawsze muszą być przekazane w komplecie organowi nadzoru.

Uchwalenie planu miejscowego

W praktyce wątpliwości dotyczą terminu, od którego biegnie 30-dniowy okres na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody dotyczącego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czy liczy się go od momentu jej doręczenia czy od przedłożenia całości dokumentacji prac planistycznych?

Zdaniem WSA w Gdańsku, wyrażonym w wyroku z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: II SA/Gd 88/ 14), termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych. W ocenie gdańskiego sądu  administracyjnego za taką interpretacją terminu 30-dniowego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przemawia postulat szybkości zakończenia postępowania i pewności upływu terminu na jego wydanie. W przypadku niedołączenia przez organ gminy dokumentacji planistycznej wojewoda mógłby bowiem zwlekać przez znaczny okres z zażądaniem takiej dokumentacji i przesunąć termin kontroli uchwały na okres niewspółmiernie wydłużony w stosunku do przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przykład

Burmistrz 3 grudnia 2014 r. przedłożył organowi nadzoru uchwałę rady miasta z 24 listopada 2014. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zażądał przedłożenia mu całości materiałów planistycznych. Dokumenty te doręczono mu 10 grudnia 2014 r., a 10 stycznia 2015 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały rady miasta z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda uchybił terminowi określonemu w art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż 30 dni na stwierdzenie nieważności minęło 3 stycznia 2015 r. Po tym terminie pozostało mu tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wyrok gdańskiego sądu administracyjnego wpisuje się w dominujące w orzecznictwie rozumienie art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. też wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, 5 kwietnia 2011 r., II OSK 54/11, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1106/12). Należy jednak odnotować, że istnieje odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą 30-dniowy termin do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego przekazanej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego biegnie od dnia doręczenia mu uchwały wraz z załącznikami i materiałami planistycznymi. Przekazanie samej uchwały bez dokumentów uniemożliwiłoby w myśl tego stanowiska dokonanie oceny jej zgodności z prawem (tak m.in. w wyrokach WSA w: Olsztynie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 481/13, Warszawie z 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/08, Poznaniu z 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 671/06).

Zarządzenia wójta

Więcej wątpliwości w praktyce powoduje obowiązek przekazywania zarządzeń. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt musi przedłożyć wyłącznie te z nich, które stanowią przepisy porządkowe. W kolejnych przepisach u.s.g. (m.in. art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1.), dotyczących uprawnień nadzorczych wojewody, jest już mowa o zarządzeniach organu gminy.

W związku z tym powstaje pytanie, czy nadzorowi podlegają wszystkie akty wojewody czy tylko te, które posiadają przepisy porządkowe. W odpowiedzi na nie należy wskazać, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. np. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2007 r., sygn. I OSK 781/07; 19 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 500/08).

Zatem przepisy u.s.g. są niespójne, ponieważ z jednej strony każde zarządzenie może być unieważnione przez wojewodę, a z drugiej strony nie każde musi być mu przekazane. Ta niekonsekwencja niejednokrotnie była przedmiotem wyrokowania przez sądy administracyjne. Wskazywano, że wprawdzie nie wszystkie zarządzenia muszą być przedkładane przez wójta, ale wojewoda może na podstawie art. 88 u.s.g. żądać doręczenia mu każdego aktu wydanego przez organ wykonawczy (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 264/13).

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 1212/13), ustawa o samorządzie gminnym bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta). W tej sytuacji pojawia się istotna wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy – niezawierających przepisów porządkowych – rozwiązania polegającego na stwierdzeniu ich nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zdaniem poznańskiego sądu administracyjnego 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.

Limit jednoroczny

Kolejna wątpliwość dotyczy zastosowania art. 94 ust. 1 u.s.g. do innych zarządzeń niż porządkowe. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Czy to oznacza, że wojewoda może w każdej chwili stwierdzić nieważność takiego zarządzenia? Odpowiedź jest negatywna, ponieważ trudno postawić zarzut wójtowi, że naruszył obowiązek przedłożenia tego aktu, jeżeli taki na nim nie ciążył. Wojewoda jest więc ograniczony terminem jednorocznym. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy okazałoby się, że zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Wówczas możliwe jest stwierdzenie jego nieważności w każdym czasie (tak w wyrokach: WSA w Poznaniu z 27 marca 2014 r., sygn. I SA/Po 1169/13; WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2009 r., sygn. IV SA/Gl 266/09, wyrok WSA  w Gliwicach z 26 marca 2009 r., sygn. IV SA/Gl 34/09).

Przykład

Wójt 1 września 2013 r. wydał zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej bez konkursu. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 września 2014 r. stwierdził nieważność wydanego aktu. Zarządzenie wójta nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona wojewodzie w terminie dwóch dni od ich ustanowienia. Nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 u.s.g., a co za tym idzie, roczny termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia upłynął 1 września 2014 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 94 ust. 1 u.s.g. powinno być zatem uchylone przez sąd.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. w obecnym brzmieniu czyni nadzór wojewody iluzorycznym. Nietrudno sobie wyobrazić, że w obrocie prawnym funkcjonują zarządzenia wójta, które są sprzeczne z prawem, a organ nadzoru o ich istnieniu nic nie wie. Dlatego konieczna jest nowelizacja art. 90 ust. 1 u.s.g., w której wójt zostanie wyraźnie zobowiązany do przedłożenia wojewodzie (r.i.o.) wszystkich wydanych zarządzeń.

podstawa prawna: art. 90–94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.)