Niekonstytucyjny przepis a wejście w życie

W art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przewidziano, że przesłanką do żądania wznowienia postępowania może być także wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego, na którego podstawie wydano daną decyzję, z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. W takim przypadku wznowienie następuje na żądanie strony, która może wnieść skargę o wznowienie w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK.

Zasadą jest, że termin ten należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku TK we właściwym organie publikacyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2514/05). Organ powinien badać z urzędu, czy termin ten został zachowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2009 r., sygn. VII SA/Wa 818/09). W orzecznictwie wyjaśniono jednak, że termin do wniesienia wniosku o wznowienia postępowania ma charakter procesowy, w związku z czym ma do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 listopada 2010 r., sygn. II SA/Go 710/10).

Przykład:

Strona nie zażądała wznowienia postępowania z uwagi na niekonstytucyjność przepisu, na którego podstawie wydano decyzję w jej sprawie, w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Jeżeli niedotrzymanie tego terminu nastąpiło bez jej winy, może ubiegać się o jego przywrócenie. W takim przypadku, zgodnie z art. 58 k.p.a., powinna uprawdopodobnić, że niedotrzymanie terminu nastąpiło bez jej winy oraz wnieść prośbę o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia wraz z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był ten termin, czyli wraz z wniesieniem skargi o wznowienie postępowania.

Zwraca się także uwagę, że prokurator może wnieść sprzeciw wobnec decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1 k.p.a.). Prawo wniesienia przez niego sprzeciwu nie jest ograniczone terminem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 lipca 2014 r., sygn. III SA/Po 20/14).

W sytuacji, gdy decyzję wydano bez uwzględnienia obowiązującego w dniu jej wydania orzeczenia TK, decyzja ta jest nieważna. Natomiast gdy orzeczenie Trybunału zostało ogłoszone po dacie wydania ostatecznej decyzji, stanowi to podstawę do wznowienia postępowania.

Tryb postępowania

Żądanie wznowienia postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Wznowienie następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zasadą jest, że organem właściwym w tych sprawach jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania organ ten odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstawy do jej uchylenia albo uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W art. 146 k.p.a. przewidziano, że uchylenie decyzji z powodu orzeczenia przez TK o niezgodności danego aktu z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Decyzji nie uchyla się także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W sytuacji, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek tych okoliczności, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z których powodu jej nie uchylił.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2011 r. (sygn. II OSK 1162/11) zwrócił uwagę, że wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Oznacza to m.in., że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie z innej przyczyny, np. na podstawie art. 145a k.p.a., nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów.

Odroczenie utraty mocy

W art. 190 ust. 3 konstytucji wskazano, że zasadą jest, iż orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia go w organie urzędowym, w którym ogłoszono zakwestionowany akt normatywny. Trybunał może jednak określić inny termin utraty mocy obowiązującej tego aktu. Termin ten nie może przekroczyć 18 miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – 12 miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, TK określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Skutki czasowego pozostawienia w mocy niekonstytucyjnych przepisów są oceniane w rozbieżny sposób. W niektórych orzeczeniach podnosi się, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu oznacza, że do określonego terminu przepis ten zachowuje swoją moc, a więc stanowi element porządku prawnego, tak jak każdy inny przepis obowiązującego prawa (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 10 lutego 2012 r., sygn. I SA/Łd 1442/11). Przyjmuje się, że w razie odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów żądanie wznowienia postępowania składa się nie w terminie miesiąca od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału, ale w terminie miesiąca do dnia utraty mocy przez niekonstytucyjny przepis (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 8 września 2014 r., sygn. II SA/Gl 896/14).

W orzecznictwie prezentowany jest jednak również pogląd odczytujący instytucję odroczenia skutków wyroku TK w świetle konieczności zagwarantowania przestrzegania konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i ekonomii procesowej. Zgodnie z tym poglądem, w razie stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności danej normy prawnej i jednoczesnego odroczenia przez niego utraty jej mocy obowiązującej, sądy – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku TK, formalnie nadal pozostaje elementem systemu prawa.

Zastosowanie przez TK tzw. klauzuli odraczającej nie modyfikuje bowiem podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. W takich przypadkach sąd powinien zatem brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których TK odroczył termin utraty jego mocy obowiązującej, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 17 września 2014 r., sygn. II SA/Łd 788/14). Podkreśla się, że zgodnie z art. 178 ust. 1 konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom.

Zapewnienie zgodności z konstytucją

WSA w Kielcach w wyroku z 26 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Ke 258/08) podkreślił, że okoliczność, iż stosownie do art. 190 ust. 2 i 3 konstytucji orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, nie może zmieniać oceny, iż przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, to jest od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a poddanego pod osąd sądowi administracyjnemu – mimo że generalnie sądy te orzekają o legalności aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 19 maja 2009 r. (sygn. III SA/Kr 43/09) byłoby nielogiczne, gdyby, dopuszczając – w celu przywrócenia stanu konstytucyjności – możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na podstawie norm uznanych za niekonstytucyjne, ustawodawca dopuszczał dalsze naruszanie konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny.

Również WSA w Gliwicach w wyroku z 27 sierpnia 2009 r. (sygn. IV SA/Gl 363/09) stwierdził, że orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na prawie niezgodnym z konstytucją postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione.

Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie TK o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno zatem przesądzać w postępowaniu sądowo-administracyjnym o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji.

NSA w wyroku z 4 grudnia 2014 r. (sygn. II OSK 2697/14) stwierdził, że przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. NSA przyjął, że realizacja gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z konstytucją.

Przykład:

Właścicielowi działki wymierzono karę pieniężną za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Zasady wymierzania takiej kary określa art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wyrokiem TK z 1 lipca 2014 r. przepis ten został uznany za niekonstytucyjny z uwagi na to, że przewiduje obowiązek nałożenia kary w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności danego czynu. Zakwestionowany przepis utraci jednak moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw, czyli 15 stycznia 2016 r. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa zakwestionowanego przepisu z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK w Dzienniku Ustaw skutkowałoby powstaniem luki prawnej i pozbawiłoby właściwe organy podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Taki stan rzeczy byłby zaś wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody. NSA przyjął jednak, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku TK utraty mocy obowiązującej art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z konstytucją tej normy, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania tego przepisu przez sąd (por. m.in. wyrok z 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14).

podstawa prawna: art. 58, art. 145a–152 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 267 ze zm.)

podstawa prawna: art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.),

podstawa prawna: art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.)