Głosowanie radnego we własnej sprawie narusza prawo

Problem

W związku z rezygnacją jedynego wiceprzewodniczącego rady gminy konieczne stało się wybranie nowej osoby, która będzie sprawowała tę funkcję. W głosowaniu w tej sprawie uczestniczył radny kandydujący na stanowisko wiceprzewodniczącego. Czy powoduje to nieważność tej uchwały?

Co mówią przepisy

W art. 19 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przewidziano, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i od jednego do trzech wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. W razie rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Niepodjęcie wskazanej wyżej uchwały w tym terminie jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta ta uchwała. W razie przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji sesję rady w celu wyboru przewodniczącego zwołuje wojewoda.

W myśl art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W art. 91 u.s.g. przewidziano, że uchwały rady gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (w przypadku uchwały wskazanej w pytaniu wojewoda). W razie nieistotnego naruszenia prawa organ ten nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

Prawnik wyjaśnia

Anna Puszkarska, radca prawny

Głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy dotyczy interesu prawnego radnego kandydującego na to stanowisko. Nie powinien on więc brać udziału w tym głosowaniu. W razie niezastosowania się do tego zakazu uchwała rady stwierdzająca wybór narusza prawo. Podnosi się, że istotny jest przy tym wynik głosowania, czyli istnienie (lub brak) wpływu uczestniczenia w głosowaniu radnego, który nie był do tego uprawniony, na wybór przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady. Prezentowane jest jednak także stanowisko, zgodnie z którym w art. 25a u.s.g. zawarto kategoryczny zakaz, który nie umożliwia analizowania wyników głosowania, w związku z czym podjęcie uchwały z naruszeniem tego przepisu zawsze powoduje jej nieważność.

Obowiązki radnego

W art. 25a u.s.g. mowa jest o interesie prawnym radnego. Przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją radnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Ke 255/13). Zastosowanie zakazu z art. 25a u.s.g. nie jest uzależnione od oceny skutków ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, bo nawet wówczas, gdy jego interes jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu. Sama możliwość dotknięcia interesu prawnego radnego wystarcza dla zastosowania art. 25a u.s.g. Przepis ten dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy, a więc także tzw. uchwał intencyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2006/11).

Interes prawny może wypływać także z przepisów prawa ustrojowego, do których należą regulacje u.s.g. (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2009 r., sygn. II SA/Rz 444/09). Wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem narusza art. 25a u.s.g., gdyż dotyczy interesu prawnego tego radnego (wyrok NSA z 29 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 507/05).

Własna kandydatura

Celem wprowadzenia art. 25a u.s.g. było zapobieżenie wykorzystywaniu przez radnego jego mandatu w celach prywatnych, niezależnie od tego, czy wynikiem takiego wykorzystywania byłoby osiągnięcie korzyści majątkowej czy korzyści innego rodzaju (por. orzeczenie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 18 grudnia 2012 r., znak: WNK.DW.IV.4131.40.2012, NZS 2013/2/21).

W wyroku NSA z 25 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 1865/09) przyjęto, że art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, gdyż przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy. Zgodnie z art. 25 ust. 8 u.s.g. rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W wyroku tym stwierdzono zatem, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

Skutki naruszenia

Podkreśla się, że w procesie wyborów dokonywanych na funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy należy wyróżnić dwa akty. Pierwszy z nich realizuje się w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów na kandydatów, a następnie ogłoszenie wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze. Natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady gminy stwierdzającej wybór na jedną z tych funkcji, przy czym uchwała ta ma wyłącznie deklaratoryjny charakter. Brak podjęcia na tej samej sesji uchwały stwierdzającej wybór osoby, która w tajnym głosowaniu uzyskała wymaganą większość głosów, nie powoduje unieważnienia aktu wyboru potwierdzonego protokołem komisji skrutacyjnej ani dopuszczalności ponowienia procedury wyborczej. W takiej sytuacji trzeba w możliwie najkrótszym terminie podjąć brakującą uchwałę rady gminy (wyrok NSA w Warszawie z 31 sierpnia 2000 r., II SA 762/00).

W wyroku NSA we Wrocławiu z 10 września 2002 r. (sygn. II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003/1/18) stwierdzono, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Podnosi się jednak także, że nie musi tak być w każdym przypadku. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r. (sygn. II SA/Bk 168/11) kwestię tę należy oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania, nie miał wpływu na wybór przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Naruszenie zaś byłoby istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyborze przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.).