W toczących się intensywnie od kilku lat dyskusjach na temat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. – jej wad, zalet oraz kierunków ewentualnych zmian – debata przesadnie koncentruje się na drugorzędnych kwestiach symbolicznych, światopoglądowych lub doraźnych próbach wyjścia z bieżącego kryzysu politycznego. Tymczasem zasadnicza wątpliwość towarzysząca trwającej debacie ustrojowej powinna brzmieć: czy obowiązująca konstytucja kreuje model państwa sprawnego, zdolnego efektywnie realizować zadania wyznaczane przez ustrojodawcę oraz prowadzić skuteczną politykę w sferze zagranicznej oraz wewnętrznej, z uwzględnieniem wyzwań współczesnego świata? Odpowiedzi na takie pytania poszukiwali uczestnicy rocznego seminarium Instytutu Sobieskiego – czołowego polskiego think-tanku, pracującego w myśl hasła „Tworzymy idee dla Polski”.

Kompleksowe podejście

W odróżnieniu od większości zgłaszanych koncepcji, postulatów i projektów nowelizacji konstytucji formułowanych w ostatnich latach – z reguły selektywnych, podporządkowanych bieżącemu sporowi i skupionych na konkretnym medialnym zagadnieniu (np. obsada Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowość obsady Krajowej Rady Sądownictwa, przyjęcie środków finansowych w ramach programu SAFE, czy ułaskawienie osoby przed prawomocnym wyrokiem skazującym) – uczestnicy seminarium prowadzonego przez Instytut Sobieskiego podeszli do ustawy zasadniczej kompleksowo.

Prace toczyły się w niemal trzydziestoosobowym gronie, składającym się z ekspertów prawa publicznego, konstytucjonalistów reprezentujących czołowe polskie uniwersytety oraz Polską Akademię Nauk, a także praktyków: adwokatów, radców prawnych i gości specjalnych – polityków pełniących w przeszłości funkcje organów władzy publicznej. W trwającym od października 2025 r. do czerwca 2026 r. cyklu omówiono rozwiązania przewidziane w poszczególnych rozdziałach konstytucji zgodnie z jej wewnętrzną systematyką. Dyskusja nie ograniczyła się zatem do relacji wewnątrz egzekutywy, czyli najczęściej przywoływanego konfliktu w ramach władzy wykonawczej na linii Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – Rada Ministrów, lecz objęła również aksjologię ustrojową i konstytucyjny model gospodarczy, system źródeł prawa, kształt władzy ustawodawczej, procedury wyborcze, model władzy sądowniczej wraz z sądownictwem konstytucyjnym, finanse publiczne, a wreszcie stany nadzwyczajne i tryb zmiany samej konstytucji.

Na podstawie krytycznej analizy tekstu ustawy zasadniczej, po skonfrontowaniu intencji wyrażonych w trakcie historycznych prac legislacyjnych z późniejszą praktyką ustrojową oraz po uwzględnieniu orzecznictwa, doświadczeń zagranicznych oraz bogatej literatury, sformułowano diagnozę obejmującą zarówno identyfikację mankamentów obecnego aktu prawnego, jak i alternatywne kierunki reform.

Obowiązujące rozwiązania analizowano w kontekście aktualnych realiów społecznych, gospodarczych oraz politycznych, w tym zwłaszcza międzynarodowych. Tłem rozmów były zatem: trwający w kraju ostry spór polityczny dzielący społeczeństwo na wrogie sobie światopoglądowo obozy, kryzys sądownictwa powszechnego i konstytucyjnego, zapaść finansów publicznych, problemy demograficzne oraz dynamicznie postępujące zmiany na arenie międzynarodowej: przesuwający się układ geopolityczny i nowe wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa. Nie sposób pominąć również innych, w tym projektowanych zmian traktatowych centralizujących Unię Europejską, aktywistycznego orzecznictwa TSUE, powszechnej nadregulacji dławiącej gospodarkę, szans i zagrożeń związanych z postępem technologicznym oraz migracją. Wszystkie one sprawiają, że bezpowrotnie minął czas, w którym administrowanie, realizacja polityki ciepłej wody w kranie oraz dryfu strategicznego nie pociągały za sobą negatywnych konsekwencji dla bezpieczeństwa obywateli i gospodarczej prosperity.

Świadomie unikano przy tym koncentrowania się na drugorzędnych kwestiach symbolicznych czy światopoglądowych, takich jak np. brzmienie preambuły z odwołaniem do imienia Boga (invocatio Dei), aksjologia społeczno-gospodarcza czy normatywny kształt instytucji małżeństwa lub własności. Stroniono również od pozornie prostych rozwiązań, takich jak proponowany reset konstytucyjny sprowadzony do ustalenia całkowicie nowego składu takich instytucji, jak Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny czy Krajowa Rada Sądownictwa. Punktem ciężkości pozostawała sprawność ustroju, nie zaś symbolika ani personalia.

Grzech pierworodny: napięcia w ramach egzekutywy

Przeprowadzone dyskusje pozwoliły sformułować kilka wniosków. Przede wszystkim potwierdzono grzech pierworodny w postaci napięć w ramach egzekutywy. Polski model parlamentarno-gabinetowy z ograniczoną, lecz istotną ustrojową rolą wybieranego w wyborach powszechnych prezydenta jako głowy państwa i jego najwyższego przedstawiciela w sposób nieunikniony rodzi pytania o kompetencje i odpowiedzialność w obszarach polityki zagranicznej, a także bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego kraju.

Źródłem tych napięć jest przy tym nie tylko sama dwugłowość egzekutywy i podział władzy wykonawczej między dwa ośrodki, lecz także niekonsekwencja ustrojodawcy, który powierzył prezydentowi status „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i gwaranta ciągłości władzy państwowej” oraz strażnika „suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”, nie przypisując mu w tych obszarach licznych konkretnych kompetencji. Argumentacji, że chodzi jedynie o ogólne deklaracje, nawiązujące do symboliki i historii głowy państwa, nie sposób zaś utrzymać wobec faktu, że wybór prezydenta dokonuje się w wyborach powszechnych. Dopóki ośrodek prezydencki i rządowy pozostają w rękach jednej siły politycznej, rzecz uchodzi uwadze opinii publicznej (nie do końca słusznie, bowiem doświadczenia dostarczają przykładów potwierdzających, że również wtedy „iskrzy”); gdy nadchodzi kohabitacja, konflikt wybucha cyklicznie – i nie jest to jedynie wypadek przy pracy, lecz potwierdzona kilkukrotnie wada strukturalna konstrukcji. Dzieje się to ze szkodą dla spraw fundamentalnych: polityki zagranicznej, obronności i bezpieczeństwa państwa, które najdotkliwiej odczuwają skutki rywalizacji obu ośrodków.

Mnogość „bezpieczników ustrojowych”

Spostrzeżenia te prowadzą do uwagi ogólniejszej – na temat samej zasady podziału władzy. Czy nie poprowadzono jej w polskiej Konstytucji zbyt daleko? Rozbudowana siatka organów i wzajemnych hamulców bywa źródłem przewlekłych procedur, angażujących liczne ośrodki o różnej proweniencji politycznej, a w efekcie rodzi ryzyko pata decyzyjnego tam, gdzie celem miało być sprawne działanie państwa.

Mechanizm checks and balances w kilku punktach zbliżył się do granicy, za którą kontrola przestaje równoważyć, a zaczyna blokować. Liczba i powaga owych „bezpieczników ustrojowych” nie tylko utrudnia skuteczne rządzenie i rozliczanie decydentów, lecz – zamiast prowadzić do poszukiwania konsensu i współpracy – skłania do omijania oficjalnych ścieżek. Skutkiem jest postępujące z kadencji na kadencję, nieraz wprost wbrew konstytucji, „bajpasowanie” instytucji i procedur – choćby przez regulowanie materii ustawowej aktami o niższej mocy – aż po instrumentalizację i naruszanie prawa. Towarzyszy temu praktyczna nieskuteczność instytucji egzekwujących odpowiedzialność, z martwym w istocie Trybunałem Stanu na czele.

Inflacja prawa już na poziomie ustawowym

Zastrzeżenia budzą również ramy wyznaczające hierarchiczny system źródeł prawa, w tym formalnie zamknięty katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego (który w praktyce coraz wyraźniej się „nie domyka”, m.in. za sprawą multicentryczności porządku prawnego oraz rosnącej roli organów oficjalnie „tylko” stosujących prawo, natomiast przełamujących faktycznie teoretycznoprawny podział na stanowienie i aplikowanie norm prawnych).

Wątpliwości dotyczą także zasad prymatu ustawy i ściśle rozumianego legalizmu, co formalnie determinuje bardzo szeroki zakres aktywności ustawodawcy, przenosząc inflację prawa już na poziom ustawowy. Okoliczność ta stanowi polską specyfikę, gdyż w innych państwach rozrost regulacji przy jednoczesnym obniżeniu jej jakości dotyczy na ogół przepisów innych niż parlamentarne. W praktyce oznacza to jednak konieczność wydawania aktów o charakterze quasi-normatywnym, trudnych do jednoznacznego zakwalifikowania jako akty stosowania bądź stanowienia prawa.

Jednocześnie przewidziane przez ustrojodawcę procedury prawodawcze, zwłaszcza ramy postępowania ustawodawczego, nie tylko nie ograniczają, ale wręcz zdają się sprzyjać patologiom legislacyjnym, w tym zjawiskom charakteryzowanym jako inflacja prawa.

Osobnym wątkiem jest przerost materii konstytucyjnej, z nieproporcjonalnym wobec obowiązków ujęciem indywidualnych praw i wolności, oraz objęciem przez prawodawcę rozległych, niejednokrotnie bardzo kazuistycznych, obszarów życia społeczno-gospodarczego, co krępuje zarazem ustawodawcę oraz „betonuje” zastany kształt stosunków socjalnych i ekonomicznych. Biorąc pod uwagę szeroki zakres gwarancji jednostkowych oraz ambicje ustrojodawcy – np. w zakresie prawa do sądu, dwuinstancyjnego postępowania, nauki, ochrony zdrowia, a nawet informacji publicznej – nieuniknione są pytania o realne możliwości ich realizacji oraz związane z nimi koszty.

W tendencję przeregulowania wpisuje się również umiejscowienie w konstytucji niektórych organów władzy publicznej: rzecznika praw dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy Krajowej Rady Sądownictwa – przy równoczesnym całkowitym pominięciu innych, nie mniej ważnych (np. prokuratury). Osobnego namysłu wymaga też „kotwica” zadłużenia z art. 216 ust. 5 konstytucji – z jednej strony realne zabezpieczenie stabilności finansów publicznych, z drugiej źródło sztywności ograniczającej zdolność reagowania państwa w sytuacjach nietypowych, kryzysu lub zagrożenia zewnętrznego.

Kierunki, które warto poddać dalszej debacie

Choć w ramach pluralistycznej i żywej dyskusji nie zawsze udało się wypracować jedną spójną koncepcję proponowanego rozwiązania ustrojowego, sformułowano jednak kierunki, które warto poddać dalszej debacie. Najczęściej powracała myśl o nowym ułożeniu relacji wewnątrz władzy wykonawczej, co można osiągnąć na kilka alternatywnych sposobów, m.in. poprzez precyzyjne opisanie kompetencji głowy państwa w zakresie polityki zagranicznej, obrony narodowej oraz bezpieczeństwa wewnętrznego (np. przez poszerzenie wpływu na obsadę ministrów odpowiedzialnych za kierowanie stosownymi działami administracji rządowej), co odpowiadałoby przywołanym wyżej, tradycyjnym konstytucyjnym zadaniom głowy państwa, przy ewentualnym ograniczeniu jego prerogatyw w innych obszarach. Tak rozumiane wzmocnienie pozycji prezydenta nie byłoby zatem ustrojową rewolucją, lecz konsekwentnym wypełnieniem idei ustrojodawcy – szczególnie doniosłym w czasie turbulencji w stosunkach międzynarodowych, wojny za granicą i napiętej sytuacji zewnętrznej. Odpowiedzialność bez kompetencji jest bowiem w ustroju równie dysfunkcjonalna, jak kompetencje bez odpowiedzialności.

W odniesieniu do sądownictwa konstytucyjnego wskazywano na potrzebę zmiany: od dalej idącego pomysłu przeniesienia zadań ustrojowych Trybunału na Sąd Najwyższy, po wariant ostrożniejszy, polegający na takim ukształtowaniu modelu obsady, by realny wpływ na skład miały zrównoważone trzy władze.

Pojawiała się również myśl o wzmocnieniu Senatu jako izby kontrolnej, w której przesłuchania przed komisjami mogłyby z czasem przejąć rolę mało skutecznych sejmowych komisji śledczych. W kontekście źródeł prawa i legislacji – poddano pod rozwagę przywrócenie pewnych form tzw. prawodawstwa delegowanego, czyli stanowienia aktów pozaparlamentarnych o mocy ustawy, co pozwoliłoby wprowadzać do systemu prawnego akty prawne technicznie dopracowane, które nie stawałyby się następnie przedmiotem niemerytorycznych ingerencji za pośrednictwem poprawek.

Wśród rozważanych korekt szczegółowych wymieniano między innymi wyraźniejsze ujęcie prokuratury w konstytucji wraz z oddzieleniem funkcji prokuratora generalnego od egzekutywy, ujednolicenie statusu sędziego sądu powszechnego i spłaszczenie instancyjności (z rozważaną likwidacją sądów wojskowych przy zachowaniu wyspecjalizowanej prokuratury wojskowej), a także uporządkowanie kompetencji w polityce zagranicznej, obronności i przy zawieraniu umów międzynarodowych. Wskazywano wreszcie na celowość „odchudzenia” rozdziału o prawach i wolnościach poprzez przeniesienie materii typowo ustawowej poza poziom konstytucyjny.

Choć wśród uczestników seminarium – podobnie jak w debacie publicznej i literaturze poświęconej przyszłości polskiej konstytucji – ścierały się stanowiska zachowawcze i bardziej progresywne, opowiadające się odpowiednio za utrzymaniem obecnego modelu, jego punktową nowelizacją bądź uchwaleniem nowej ustawy zasadniczej, wyraźnie przeważał pogląd, że konstytucja z 1997 r. powstawała w realiach politycznych, społecznych i gospodarczych na tyle odmiennych od współczesnych, iż jej dalsze dostosowywanie wyłącznie za pomocą wykładni napotyka coraz wyraźniejsze granice.

Jakiego państwa potrzebują Polacy?

W tym kontekście zwracano uwagę, że odwoływanie się do przykładu wielowiekowych konstytucji, zwłaszcza amerykańskiej, jest w znacznej mierze chybione – ich trwałość wynika bowiem z odmiennych tradycji ustrojowych, kultury konstytucyjnej, sposobu kształtowania i rozwijania praktyki konstytucyjnej, a przede wszystkim relatywnej elastyczności, ogólności i lapidarności pierwotnego tekstu.

Przeprowadzone debaty prowadzą do jeszcze jednego generalnego wniosku: dobra konstytucja nie musi być ani pomnikiem, ani polem bitwy – powinna być ramą na tyle ogólną i trwałą, by dawać państwu oparcie, a zarazem na tyle elastyczną, by nadążać za zmiennym światem. Pytanie postawione w tytule seminarium – „jakiego państwa potrzebują Polacy?” – nie doczeka się jednej odpowiedzi, lecz właśnie dlatego warto stawiać je wspólnie i ponad bieżącym sporem. Instytut Sobieskiego traktuje dorobek ośmiu spotkań nie jako zamknięty projekt, lecz jako głos w rozmowie, którą zamierza prowadzić dalej.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, radcą prawnym, ekspertem i koordynatorem seminarium konstytucyjnego Instytutu Sobieskiego