W sprawie, która toczyła się o wygaśnięcie mandatu radnego, pojawiło się obok lokalnych wątków generalne pytanie, czy można uniknąć takiego skutku, przepisując na małżonka posiadane udziały w spółce.

A więc, czy jest to czynność pozorna, gdyż pozostaje się nadal beneficjentem środków uzyskiwanych z działalności spółki – czy też nie ma prawnych podstaw do tego, ażeby ją tak traktować.

Pytanie ma również aktualny wydźwięk, ponieważ w ostatnich tygodniach przed wyborami wzrosło zainteresowanie ujawnieniem majątków już nie tylko polityków, ale również ich rodzin. Jego kulminacją stała się ustawa uchwalona 11 września. Ustawa, nad którą nie zakończyły się wprawdzie prace legislacyjne, przewiduje m.in., że wymienieni w niej wysocy urzędnicy będą zobowiązani do umieszczania w oświadczeniu majątkowym informacji o majątku odrębnym małżonków, dzieci i osób pozostających we wspólnym pożyciu.

Czytaj też: Za prowadzenie niedozwolonej działalności radny straci mandat

Inny udziałowiec

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem funkcji lub działalności określonej w odrębnych przepisach. Takim przepisem jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością.

W okresie przed ostatnimi wyborami samorządowymi radny prowadził jednoosobową spółkę z o.o., pełniąc funkcję prezesa zarządu. Spółka działała, i działa nadal, z wykorzystaniem mienia gminnego, czyli lokali w budynku ośrodka zdrowia. Lokale te oddano spółce – która świadczy usługi medyczne – w trybie bezprzetargowym. Po zdobyciu mandatu radny przekazał w drodze umowy darowizny 100 proc. udziałów w tej spółce żonie, z którą łączy go wspólność majątkowa. Został także odwołany z funkcji prezesa zarządu. Małżonka radnego jest obecnie jedynym udziałowcem w spółce oraz jedynym członkiem jej zarządu.

Mimo przekazania udziałów rada gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zdaniem rady zakaz, wymieniony w art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązuje także, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności prowadzonej przez małżonka radnego, jeżeli między małżonkami jest wspólność małżeńska.

Czynność pozorna

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radny wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzucił naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, który ustala, że naruszenie wspomnianego zakazu stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Twierdził, że skoro przekazał małżonce całość swoich udziałów w spółce z o.o., nie ma podstawy do wygaszenia mandatu. Bezzasadnie także uznano, że art. 24f u.s.g. dotyczy również sytuacji, w której działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy prowadzi małżonek radnego, pozostający z nim we wspólności majątkowej małżeńskiej. Przepis stanowi tylko i wyłącznie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez samego radnego na własny rachunek (a więc we własnym imieniu) lub wspólnie z innymi osobami (na własny rachunek, ale we własnym imieniu). Zakaz odnosi się tylko i wyłącznie do osoby radnego.

Broniąc w sądzie uchwały rady gminy, wójt gminy stwierdził, że w ocenie gminy zakaz ustanowiony w art. 24f u.s.g. obejmuje także przypadek, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności prowadzonej przez małżonka radnego, z którym pozostaje on we wspólności małżeńskiej. Dochód uzyskiwany przez żonę radnego w dalszym ciągu stanowi bowiem również dochód samego radnego. Wyzbycie się udziałów i zaprzestanie pełnienia określonych funkcji w spółce było czynnością pozorną, gdyż radny pozostał beneficjentem środków, uzyskiwanych z prowadzonej w dalszym ciągu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego.

Czego nie zakazano

W sporze o to, jak interpretować zakaz ustanowiony w art. 24f, rację należy przyznać radnemu – orzekł sąd. Z jego treści nie wynika, ażeby obejmował przypadki, w których działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi małżonek radnego, pozostający z nim we wspólności majątkowej. Wynika natomiast w sposób jednoznaczny, że ustalony w nim zakaz dotyczy wyłącznie radnego. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco. Tymczasem rada gminy odwołała się do art. 31§2 pkt 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym do majątku wspólnego małżonków należą również dochody z działalności zarobkowej każdego z małżonków. Dochody z prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej małżonka radnego wejdą więc do majątku wspólnego radnego i jego żony. Nie uprawnia to jednak do rozszerzającej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. – stwierdził WSA. Zakazem zawartym w tym przepisie nie zostało bowiem objęte uzyskiwanie przez radnego dochodów z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego mienia. Rada gminy nie miała więc podstaw do podjęcia uchwały, która w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1 u.s.g. – orzekł sąd, stwierdzając nieważność uchwały.

W przełożeniu na praktykę oznacza to, że radny zachowuje mandat.

Sygnatura akt: III SA/Łd 641/19

Praca dla gminy nie przekreśla dokonań

Stefan Płażek, adwokat, dr hab., Uniwersytet Jagielloński

Stanowisko sądu uważam za trafne. Przepisy antykorupcyjne – przy ich niewątpliwej nieodzowności w służbie publicznej – pozostają jednak wyjątkami od ogólnej zasady wolności wykonywania działalności oraz od prawnej ochrony własności. Stąd nie wolno ich interpretować rozszerzająco („Exceptiones non sunt extendendae"). Wykładnia literalna przepisu ma pierwszeństwo, ta zaś jednoznacznie wskazuje jedynie na majątek i działalność samego radnego. Po drugie, przepisy nie powinny być interpretowane w tym kierunku, aby radny przy uzyskaniu mandatu zostawał zmuszony anihilować własnymi rękami swe dzieło, które dotychczas budował, a po zakończeniu mandatu wracać do zgliszczy. Bycie radnym to stan przejściowy i misja społeczna, która nie powinna być penalizowana. Nie należy odstręczać od aktywności na rzecz gminy jej obywateli, którzy zdołali coś znaczącego osiągnąć.