Jest wiele sposobów na wyjście z pokryzysowego zakrętu: potrzebne są dalsze reformy w sposobie funkcjonowania państwa, wzmocnienie instytucji, poprawa klimatu dla biznesu, podtrzymanie wsparcia dla firm oraz, szczególnie teraz w obliczu „drugiej fali", podniesienie potencjału i efektywności wydatków na ochronę zdrowia. Wiedzy na temat tego, co trzeba zrobić, nie brakuje. Kluczem jest wdrożenie dobrych pomysłów w życie. Z tego zrekonstruowany rząd trzeba będzie rozliczać.
Same reformy strukturalne jednak nie wystarczą. Konieczna jest dalsza stymulacja fiskalna, żeby zmniejszyć głębokość recesji i wzmocnić gospodarcze odbicie po kryzysie. Najlepszym sposobem na taką stymulację powinno być podwojenie wartości inwestycji publicznych z niecałych 5 proc. do 10 proc. PKB. Oznaczałoby to ponad 100 mld zł dodatkowych inwestycji rocznie w ramach programu, który można by nazwać „drugą Gdynią".
Podwojenie inwestycji publicznych jest możliwe, konieczne i kluczowe dla przyszłości Polski. Mamy ogromne potrzeby inwestycyjne, wywołaną kryzysem znaczącą lukę między rzeczywistym i potencjalnym PKB, najniższe koszty finansowania w historii i szansę na zainwestowanie w nowe, dopiero raczkujące przemysły i technologie, w których możemy nie tylko dogonić, ale nawet przegonić niektóre bogatsze od nas gospodarki. Za fundamentalnym zwiększeniem inwestycji publicznych przemawia cały dekalog argumentów.
Po pierwsze, podwojenie inwestycji publicznych przyśpieszy wyjście z kryzysu i wzmocni długoterminową konkurencyjność gospodarki. Świat wiele nauczył się na błędach z czasów ostatniego światowego krachu gospodarczego w latach 2008-2009 i wie, że kryzys to nie czas na oszczędzanie. Zdał sobie z tego sprawę i nasz rząd, który szybko zapomniał o mało rozsądnym pomyśle wprowadzenia „zrównoważonego budżetu" – bo taki budżet, a tym bardziej nadwyżki budżetowe, nie mają ekonomicznego sensu dla krajów na dorobku, takich jak Polska – i w obliczu kryzysu zdecydował się na ratowanie gospodarki i zwiększenie deficytu.
Ta polityka przyniosła spodziewane skutki, bo w tym roku polska gospodarka skurczy się najmniej pośród wszystkich dużych gospodarek w Unii, a w 2021 r. powinnyśmy się spodziewać szybkiego ożywienia. To jednak tylko prognozy i trzeba zrobić wszystko, żeby z kryzysu wyjść szybciej niż inni. Zwiększenie inwestycji publicznych jest świetnym sposobem na jednoczesną stymulacją gospodarki w krótkim okresie i podniesienie jej konkurencyjności w długim. Najnowsze badania Międzynarodowego Funduszu Walutowego wskazują, że w czasie obecnego kryzysu zwiększenie inwestycji publicznych o 1 proc. PKB może go podwyższyć o 2,7 proc.
Po drugie, jakość polskiej infrastruktury jest daleko w tyle za innymi. Pomimo wielkiego zrywu inwestycyjnego po wejściu do Unii Europejskiej, gołym okiem widać, że naszej infrastrukturze do poziomu krajów rozwiniętych jeszcze wiele brakuje. Wskazują na to też twarde dane, według których wartość zakumulowanego kapitału publicznego na mieszkańca stanowi w Polsce niewiele ponad połowę tego co w Niemczech i o ponad jedną trzecią mniej niż w Czechach. Żeby dogonić Niemcy pod względem obecnej wartości ich infrastruktury na mieszkańca, powinniśmy wydać ponad 1500 mld zł. Nawet zwiększając wydatki na inwestycje publiczne o około 100 mld zł rocznie ponad obecny poziom, dogonienie dzisiejszego poziomu Niemiec zajmie nam prawie całe pokolenie. Biorąc pod uwagę niedawną zmianę niemieckiej polityki i zapowiadany wzrost inwestycji, doganianie Niemiec może nam zająć jeszcze dłużej. Albo ich nigdy nie dogonimy.
Po trzecie, jest dużo miejsca na dodatkowe inwestycje publiczne. Przeciwnicy ich zwiększenia twierdzą, że już wystarczająco na nie wydajemy i dalsze ich zwiększenie jest nieuzasadnione. Rzeczywiście, w 2018 r. wydaliśmy na inwestycje 4,6 proc. PKB, powyżej średniej 2,9 proc. PKB dla Unii. Przeciwnicy wyższych inwestycji nie wspominają jednak o tym, że Polska wydaje na inwestycje publiczne mniej niż najszybciej rozwijające się gospodarki na świecie, takie jak azjatyckie tygrysy czy Estonia. Inwestycje publiczne Tajwanu, kiedy był na takim samym poziomie rozwoju jak Polska teraz, były od naszych w proporcji do PKB ponad dwa razy większe.
Korea Południowa przez ostatnie 30 lat też inwestowała i dalej inwestuje więcej niż my, mimo, że jest od ponad jedną trzecią bogatsza od nas i ma o niebo lepszą infrastrukturę. Chiny, które osiągnęły największy sukces gospodarczy w historii ludzkości, bo w ciągu ostatnich 40 lat zwiększyły swój dochód narodowy na mieszkańca o prawie 30 razy (dla porównania, w ciągu ostatnich 30 lat Polska zwiększyła swój dochód per capita „tylko" o trzy razy, najwięcej w Europie), inwestują w proporcji do PKB trzy razy więcej niż u nas. Nie ma żadnego powodu, żeby Polska nie mogła pójść w ślady azjatyckich tygrysów czy europejskiej Estonii, przy okazji zachęcając do wyższych inwestycji publicznych inne kraje Unii, które zaczną bać się polskiej konkurencji.
Po czwarte, nie brakuje pomysłów na dobre inwestycje. Biorąc pod uwagę nasze zacofanie infrastrukturalne, trudno nie znaleźć dobrych projektów inwestycyjnych. Potwierdzają to oficjalne dane oraz apele ministrów, marszałków i prezydentów miast, którym szczególnie teraz, w czasie kryzysu, brakuje środków nie tylko na zwiększenie inwestycji, ale nawet na ich kontynuowanie. Brakuje setek miliardów złotych na budowę metra w Warszawie, szybkich tramwajów w Krakowie i Poznaniu, setek mostów, obwodnic i morskich farm wiatrowych oraz tysięcy żłobków, szpitalnych łóżek i czystych kotłów ciepłowniczych.
Samorządy i deweloperzy są skazani na współpracę przy realizacji inwestycji
Brakuje też pieniędzy na inwestycje w „miękką" infrastrukturę, w tym np. na wyższe pensje w nauce – dla wykładowców, doktorantów i profesorów – bez których nigdy nie wydostaniemy się z technologicznych peryferii. Wreszcie, brakuje pieniędzy na kluczowe inwestycje w przyszłość, w przemysły i technologie takie jakie elektromobilność, gospodarka cyfrowa czy bioinformatyka, których rozwój dopiero się zaczyna i w których Polska od początku może zdobyć sobie mocną pozycję. Nawet jeśli realizacja części projektów wymaga czasu, to zapowiedź, że finansowanie będzie dostępne, już dzisiaj wpłynie na oczekiwania przedsiębiorców i przyśpieszy procesy inwestycyjne.
Po piąte, sektor prywatny poradzi sobie z większym inwestycjami. Słychać głosy niektórych, że strona podażowa gospodarki jest ograniczona i przedsiębiorcy „nie poradzą" sobie ze wzrostem zamówień. Mówiąc obrazowo, zabraknie ludzi, piasku i cementu na budowę autostrad i wyższe inwestycje nie przyspieszą robót, tylko podwyższą ich ceny. Tej defetystycznej perspektywie przeczy jednak fakt, że dodatkowe inwestycje mogą być przeznaczone właśnie na likwidację ograniczeń podażowych: jeśli brakuje siły roboczej – chociaż nie będzie jej brakować w ciągu kolejnych kilka lat, w czasie wydobywania się z kryzysu i zmniejszania pokryzysowej luki popytowej – to można dodatkowe środki przeznaczyć na szkolenia pracowników, ułatwienia w imigracji wyspecjalizowanej siły roboczej z biedniejszych krajów świata oraz dodatkowe bodźce dla robotyzacji i automatyzacji gospodarki.
Jeśli potencjał sektora publicznego do zarządzania nowymi projektami jest za niski, bo często rzeczywiście taki jest, to zainwestujemy dodatkowe pieniądze, żeby ten potencjał wzmocnić. Jeśli inwestycje blokują zbyt skomplikowane przepisy, to uprośćmy je. Nie można też nie doceniać pomysłowości firm: wyższe zamówienia przy zachowaniu niskich cen będą skłaniać firmy do poszukiwania nowych, bardziej wydajnych technologii, procesów i organizacji produkcji. I o to właśnie chodzi, bo przy okazji podniesiemy poziom wydajności pracy naszej gospodarki, która ledwo co przewyższa połowę tego w Niemczech. I da szansę na powstanie dużych polskich firm, których brak hamuje nasz rozwój. Gdyby barierami podażowymi martwiły się wcześniej Niemcy, potem Japonia czy Korea Południowa, a teraz Chiny, to o sukcesie gospodarczym tych krajów nikt nigdy pewnie by nie usłyszał. Bariery podażowe mamy głównie w głowach, a nie w rzeczywistości.
Po szóste, pieniądze z Unii nie wystarczą. Nowy budżet unijny na lata 2021-2027 oraz dodatkowy pakiet „Odbudowy i Zwiększenia Odporności" (OZO), z których razem dostaniemy prawie 120 mld euro w dotacjach i pożyczkach, to prawdziwa „manna z nieba". Mamy duże szczęście, że Unia zapewni dodatkowe finansowanie inwestycji w tak ważnym momencie. Ale pieniądze unijne nie wystarczą: według szacunków instytutu badawczego Bruegel z Brukseli, w 2021 roku uda się z nowego funduszu OZO wykorzystać w najlepszym przypadku tylko 10 proc. całości i nie więcej niż jedną trzecią do końca 2022. Zabraknie wiec finansowania właśnie wtedy, kiedy będzie ono najbardziej potrzebne. Nawet po 2022 r., kiedy będzie można wydać więcej, dostępne fundusze będą za małe, aby podwoić wartość inwestycji publicznych. Przeciwnie, unijne fundusze mogą się okazać nawet za małe, aby utrzymać obecny poziom inwestycji. Trzeba więc w 100 proc. wykorzystać unijne wsparcie, ale też inwestować z własnych środków, żeby zbliżyć się do docelowych 10 proc. PKB inwestycji.
Po siódme, dodatkowe inwestycje można łatwo sfinansować. Od 30 lat straszy się nas „dziurą budżetową", „drugą Grecją" i „fiskalnym końcu świata". Jeszcze niedawno niektórzy ekonomiści prognozowali, że przekroczenie limitu 100 mld zł deficytu „musi" skończyć się katastrofą. Tymczasem w tym roku według unijnej definicji Polska będzie miała prawie 250 mld zł deficytu i jakoś końca świata nie widać. Przeciwnie, koszty finansowania budżetu są najniższe w naszej ponad 1000-letniej historii – państwo płaci prawie zero procent (sic!) za dług dwuletni i tylko 1,3 proc. za dług dziesięcioletni – kurs złotego jest stabilny, kredytów dla przedsiębiorstw nie brakuje i agencje ratingowe podtrzymują wysokie oceny wiarygodności kredytowej. Z powodu globalnej strukturalnej nadwyżki oszczędności, znacznej pokryzysowej luki popytowej oraz nowej roli banków centralnych, w tym naszego NBP, które mogą kontrolować rentowności długu we własnej walucie, taniego finansowania na inwestycje publiczne nie powinno zabraknąć jeszcze przez wiele lat.
Trzeba tak szczęśliwy zbieg okoliczności wykorzystać. Limity budżetowe, o których ostatnio rozgorzała dyskusja, nie powinny hamować wzrostu inwestycji: szeroko rozumiane inwestycje publiczne, w tym w szczególności w infrastrukturę i „zieloną gospodarkę", powinny być wyłączone z limitów. Takie podejście byłoby zgodne z wielokrotnie już powtarzanymi postulatami reformy reguł fiskalnych na szczeblu unijnym. Warto być pionierem i zrobić to samemu teraz. Co ważne, dodatkowych inwestycji publicznych nie trzeba finansować wyłącznie długiem: jest wiele miejsce na cięcia w nieefektywnych wydatkach np. na dodatkowe emerytury oraz na zwiększenie dochodów budżetowych, które w relacji do PKB są o 66 mld zł rocznie niższe niż w Niemczech. Optymalny mix finansowania inwestycji powinien być funkcją możliwości realizacji reform fiskalnych oraz kosztów długu.
Po ósme, inwestycje publiczne powinny się szybko spłacić. Zgodnie z przytoczonymi badaniami MFW, zwiększenie inwestycji publicznych o 1 proc. PKB może zwiększyć dochód narodowy aż o 2,7 proc. Wcześniejsze badania MFW mówiły o wzroście PKB o 1,5 proc. już po czterech latach. Dla krajów na „dorobku", takich jak Polska, rentowność inwestycji publicznych i wpływ na PKB byłby jeszcze wyższy. Biorąc pod uwagę, że państwo zbiera około 1/3 PKB rocznie w formie podatków, dodatkowe inwestycje mogłyby się zwrócić w formie wyższych dochodów budżetowych nawet w ciągu kilku lat. Nie trzeba też mieć doktoratu z ekonomii, żeby wiedzieć, że wysokorentowne inwestycje w drogi, koleje, mosty, żłobki i czyste powietrze przyniosą wystarczające korzyści, aby z nawiązką spłacić dług kosztujący (w przypadku pięcioletnich obligacji) mniej niż 0,5 proc. rocznie.
Po dziewiąte, państwo nie musi zmarnować dodatkowych pieniędzy na inwestycje. Od 30 lat w miarę umiejętnie inwestujemy publiczne pieniądze. Inaczej nigdy nie zostalibyśmy europejskim liderem wzrostu. Argumenty o marnowaniu publicznych pieniędzy na np. przekop Mierzei Wiślanej są ekscytujące, ale bez względu na ekonomiczną ocenę zasadności tej inwestycji, warto pamiętać, że jest ona warta tylko 0,08 proc. PKB. Podobnie z „ostrołęckimi wieżami", które są warte jeszcze mniej. Patrząc z globalnej perspektywy, warto by każdemu krajowi na świecie życzyć takich zmartwień. Co oczywiście nie oznacza, że ryzyko marnotrawstwa publicznych pieniędzy nie jest realne.
Trzeba dołożyć wszelkich starań, żeby takie ryzyko ograniczyć. Kluczowa byłaby przejrzystość, apolityczność i wysoka jakość procesu wyboru inwestycji. O to nie będzie łatwo, co jednak nie oznacza, że nie warto spróbować. Opozycja powinna rządowi patrzeć na ręce i rozliczać go z każdej inwestycji, ale warto też, aby wszyscy zgodzili się co do strategicznych celów rozwoju. Trudno o lepszy apolityczny, narodowy i solidarnościowy cel niż inwestycje publiczne.
Po dziesiąte wreszcie, dodatkowe inwestycje publiczne zwiększą też inwestycje prywatne. Mimo zapowiedzi ich wzrostu w ramach rządowej Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, w ciągu ostatnich kilku lat inwestycje prywatne w relacji do PKB spadły. Przeciwnicy rządu twierdzą, że głównym winowajcą jest niepewność regulacyjna i zła jakość istniejących regulacji. Chociaż pytanie przedsiębiorców o to, czy mają powody do narzekania, jest jak pytanie Lewandowskiego o to, czy lubi strzelać gole, to niewątpliwie niepewność regulacji hamuje inwestycje. Ale są powody, żeby twierdzić, że nie są to jedyne powody: stagnacja inwestycji prywatnych dotyczy bowiem całego świata, nie tylko Polski. Na przykład w Niemczech udział inwestycji prywatnych w PKB jest niższy niż 20 lat temu i taki sam jak 10 lat temu.
Kluczowymi czynnikami hamującymi inwestycje wydaje się brak wystarczającego popytu, zmieniająca się struktura inwestycji w kierunku aktywów niematerialnych czy nacisk akcjonariuszy na wypłaty dywidendy i skup własnych akcji zamiast wydatków na inwestycje.
Podobne czynniki grają również rolę w Polsce, chociaż tak naprawdę nie wiemy, dlaczego inwestycje są tak niskie, mimo historycznie niskiego kosztu finansowania, konkurencyjnego kursu złotego, wysokiej jakości siły roboczej w stosunku do poziomu wydajności pracy czy możliwości dalszego rozwoju poprzez absorpcję technologii z zewnątrz i produkowanie tego samego co np. w Niemczech, tylko taniej.
Zwiększenie inwestycji publicznych byłoby świetnym sposobem na stymulację inwestycji prywatnych. Według badań MFW, dodatkowy procent PKB przeznaczony na inwestycje publiczne powinien zwiększyć inwestycje prywatne aż o 10 proc. Naprawa dziurawej drogi, rozbudowa sieci kolejowej, rozwój zielonej energii czy budowa infrastruktury 5G dałaby impuls do komplementarnych inwestycji prywatnych, które bez inwestycji publicznych nie miałyby ekonomicznej racji bytu.
Podsumowując, nigdy w historii Polski nie było tak dobrego momentu, żeby zlikwidować wielowiekowe zacofanie infrastrukturalne. Nawet Kazimierz Wielki, który „zastał Polskę drewnianą, a zostawił murowaną" w rzeczywistości nie zrobił w tej kwestii aż tak wiele: szacuje się, że za całego jego panowania wybudowano tylko 200 murowanych budowli, czyli raptem około pięciu nowych budowli rocznie. Przez kolejne 600 lat nie było o wiele lepiej. Pod koniec II RP mieliśmy tylko 7 proc. dróg z nowoczesną nawierzchnią, co dawało nam jedno z ostatnich miejsc w Europie. Z czasów PRL pozostała tylko „gierkówka". Teraz mamy szansę to naprawić, zwiększyć inwestycje publiczne i zasypać cywilizacyjną dziurę pomiędzy nami i Zachodem. Korzystając z piłkarskiej analogii, jak się chce grać w Lidze Mistrzów, to nie można wydawać tyle pieniędzy co w Ekstraklasie. „Druga Gdynia" czeka na swoją szansę.
Dr hab. Marcin Piątkowski jest ekonomistą pracującym w Pekinie, profesorem Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, autorem książki „Europejski lider wzrostu. Polska droga od ekonomicznych peryferii do gospodarki sukcesu", Poltext 2019.
