W co powinno inwestować państwo

Popularny mit głosi, że wyznacznikiem przyszłego wzrostu gospodarczego jest to, ile gospodarka inwestuje – w kapitał fizyczny. Tymczasem badania naukowe wskazują, że gospodarki osiągają wyższe zwroty z inwestycji innego typu – w kapitał ludzki. W krajach UE około 80 proc. tych inwestycji finansowanych jest przez sektor publiczny.

Kryzys wywołany pandemią Covid-19 spowodował zmianę podejścia do polityki fiskalnej na całym świecie – wśród ekonomistów, decydentów oraz opinii publicznej. Inaczej niż po globalnym kryzysie finansowym w okresie ożywienia po Covid-19 oczekuje się, że państwo będzie działać aktywnie. Miałoby np. stymulować wzrost za pomocą wydatków i inwestycji. Czy sektor publiczny potrafi jednak dobrze inwestować? Czy możemy się dowiedzieć z badań, na czym powinny się koncentrować inwestycje państwa?

Jakie publiczne inwestycje się opłacają

Obszerna literatura naukowa pokazuje, że jeśli chodzi o wydatki publiczne, to najwyższe stopy zwrotu niekoniecznie osiąga się z tych wydatków, które są uważane za inwestycje w tradycyjnym sensie. Najbardziej opłacalne inwestycje państwa to wydatki na wczesną opiekę nad dziećmi, edukację i profilaktykę zdrowotną, czyli wydatki budujące kapitał ludzki. Podstawowy mechanizm jest prosty: wyższe kompetencje nabyte w szkole skutkują w przyszłości wyższymi zarobkami, które sumują się, dając wyższy wzrost gospodarczy całej gospodarki. To z kolei idzie w parze z wyższymi wpływami podatkowymi – właśnie dzięki temu wiele z tych inwestycji w długim okresie się samofinansuje.

Są też bardziej wyrafinowane mechanizmy działania takich inwestycji, zwłaszcza gdy interwencją objęte są dzieci z rodzin o niskich dochodach. Dzieci objęte dobrą edukacją od najmłodszych lat popełniają mniej przestępstw i mają mniejsze szanse na otrzymanie świadczeń socjalnych w przyszłości. Również w ten sposób „spłacają" inwestycję z wysokim zwrotem.

Opieka zdrowotna to kolejny obszar efektywnych inwestycji państwa. Na przykład przegląd 52 najnowszych badań szacujących zwroty z interwencji zdrowotnych wskazuje, że w większości przypadków średnia korzyść była nie tylko większa od kosztów, ale nawet wielokrotnie je przekraczała.

Mechanizm jest podobny jak w przypadku edukacji: lepszy stan zdrowia to z jednej strony wyższa produktywność i większa aktywność zawodowa – te zaś składają się na wyższe zarobki i wyższe PKB. Z drugiej strony lepsze zdrowie to mniejsza zależność od transferów publicznych na zwolnieniu lekarskim, rencie czy wcześniejszej emeryturze. Obydwa kanały przekładają się na lepszy stan kasy państwa.

Inwestycje i „inwestycje"

Statystyka narodowa pod pojęciem „inwestycje" uwzględnia jedynie nakłady na kapitał trwały. Gdy państwo wybuduje drogę, będzie to inwestycja. Ale gdy zwiększy nakłady na edukację i zdrowie, będzie to „konsumpcja publiczna". Tymczasem ekonomia rozumie inwestycje szerzej. Według najprostszej definicji jest to „wykorzystanie zasobów w celu uzyskania przyszłych korzyści ekonomicznych". Tak sformułowaną definicję spełniają wszystkie wyżej wymienione rodzaje wydatków publicznych.

Myślenie o inwestycjach w wąskim sensie zniekształca nasze postrzeganie sektora publicznego jako nieproduktywnego, ślamazarnego lub wprost szkodliwego dla wzrostu gospodarczego. Może też tworzyć niewłaściwe bodźce dla polityki publicznej, kiedy poziom wydatków inwestycyjnych wykorzystywany jest do oceny działań rządów. Konsekwencją może być nadmierna koncentracja na rozbudowie i modernizacji kapitału rzeczowego kosztem wydatków na obszary związane z rozwojem kapitału ludzkiego.

Sektory publiczny i prywatny nie są rywalami

Dane pokazują, że sektor publiczny odgrywa wiodącą rolę w budowaniu kapitału ludzkiego w gospodarce. Średnio w krajach UE inwestycje publiczne w kapitał ludzki są trzykrotnie wyższe niż inwestycje publiczne w kapitał fizyczny. Są one również czterokrotnie wyższe niż inwestycje w kapitał ludzki sektora prywatnego.

Z tych danych wynika jeszcze jeden ważny wniosek: sektory publiczny i prywatny nie są rywalami. Podczas gdy sektor publiczny jest bardziej odpowiedzialny za inwestycje w kapitał ludzki, prywatny w większym stopniu stawia na rozwój kapitału fizycznego. Każdy z tych elementów jest niezbędny do rozwoju gospodarki i budowania dobrobytu.

Pora na zmianę definicji

Naturalnym wnioskiem jest potrzeba rozszerzenia obecnej formalnej definicji inwestycji o inwestycje w kapitał ludzki. Nie będzie to łatwe, potrzebne jest ujednolicone podejście do tego, co rozumiemy przez inwestycje w kapitał ludzki, a następnie fundamentalne zmiany w systemie zbierania i prezentowania danych statystycznych.