NIK o gospodarowaniu częstotliwościami

Opinia NIK jest pozytywna, mimo stwierdzonych pewnych nieprawidłowości.

Izba zwraciła uwagę na brak opracowania strategii w zakresie gospodarki częstotliwościami po 2015 r. Ponadto NIK ocenia, że pomimo rozbudowy infrastruktury sieciowej dla szerokopasmowego Internetu, tylko 59 proc. gospodarstw domowych korzysta ze stacjonarnych łączy szerokopasmowych. Stawia to Polskę na jednej z ostatnich pozycji w rankingu zasięgu stacjonarnej łączności szerokopasmowej.

Dostęp obywateli do usług elektronicznych, w tym do szybkiego Internetu, oraz rozwój cyfrowych rozwiązań i usług jest niezbędny dla wzrostu gospodarczego. Właściwa działalność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w tym zakresie, tj. taki sposób gospodarowania częstotliwościami, który będzie prowadził do ich optymalnego wykorzystania, zarówno z punktu widzenia aspektów ekonomicznych jak i społecznych oraz technicznych, ma wpływ na realizację istotnych dla kraju celów rozwojowych.

Racjonalne gospodarowanie częstotliwościami, które ma prowadzić do rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach wymaga, m.in. istnienia nowoczesnej infrastruktury. Zatem tworzenie zachęt do inwestowania w tę infrastrukturę, jak też warunków umożliwiających obniżenie kosztów inwestycji, inwentaryzacja istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, stwarzanie popytu na korzystanie z usług Internetu i eliminowanie zjawiska wykluczenia cyfrowego, wpisuje się w szeroko rozumiane racjonalne gospodarowanie częstotliwościami.

W opublikowanym przez Komisję Europejską „Raporcie o postępie cyfrowym Europy", w którym wykorzystywany jest złożony wskaźnik pn. Indeks Gospodarki Cyfrowej i Społeczeństwa Cyfrowego (tzw. DESI), Polska w 2017 r. zajęła 23. miejsce spośród 28 państw członkowskich Unii Europejskiej.

Znacznie lepiej wygląda w Polsce użytkowanie internetu mobilnego. Coraz więcej Polaków wybiera mobilną łączność szerokopasmową (115 na 100), co stawia Polskę na 6. miejscu w UE.

Z danych Komisji Europejskiej wynika, że tylko 59 proc. gospodarstw domowych ma stacjonarne szerokopasmowe połączenie z Internetem (szybki dostęp). Stawia to Polskę na jednej z ostatnich pozycji w rankingu zasięgu stacjonarnej łączności szerokopasmowej.

Kontrola gospodarki częstotliwościami została przeprowadzona w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej (UKE), którego Prezes jest niezależnym organem regulacyjnym oraz w Ministerstwie Cyfryzacji, z racji sprawowanego przez Ministra Cyfryzacji nadzoru nad UKE. Kontrola objęła lata 2014-2016.

NIK ustaliła, że Prezes UKE podejmując działania dla realizacji celów określonych, w Strategii regulacyjnej Prezesa UKE na lata 2012-2015, część określonych w niej zadań zrealizował:

- prawidłowo i w terminie, jak np. wspieranie wdrażania mechanizmów prawnych zachęcających do inwestycji w nowoczesną infrastrukturę telekomunikacyjną, poprzez m.in. uczestnictwo we wdrażaniu do prawa krajowego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, tzw. dyrektywy kosztowej;

- po terminie lub w innej formie niż zakładano, jak np. w miejsce Centrum Inwestycji Telekomunikacyjnych, które miało być zespołem ekspertów wspierających lokalnych operatorów w prowadzeniu inwestycji, powstał moduł na portalu Polska Szerokopasmowa pn. Ekspert radzi, w ramach którego możliwe jest zadawanie pytań w określonych kategoriach tematycznych, związanych z telekomunikacją; w stopniu niższym niż przyjęto w Strategii lub nie zrealizował ich wcale.

Prezes UKE nie osiągnął w terminie zaplanowanym w Strategii regulacyjnej do 2015 r. wartości ośmiu z 10 zbadanych mierników dotyczących efektów działań związanych z gospodarką częstotliwościami. W szczególności nie uzyskano wskazanego odsetka gospodarstw z określoną przepływnością dla Internetu:

- 2 Mb/s dla 85 proc. gospodarstw domowych w połowie 2014 r. - osiągnięto 38,9 proc.

- 30 Mb/s dla 30 proc. gospodarstw domowych na koniec 2015 r. - osiągnięto 16,18 proc.

W opublikowanym na stronie internetowej UKE podsumowaniu z wykonania Strategii regulacyjnej Prezesa UKE odnośnie realizacji tego celu posługiwano się wskaźnikami penetracji lokalowej oraz penetracji usługami dostępu do Internetu. Zdaniem NIK posługiwanie się różnymi, przy tym nieprecyzyjnie zdefiniowanymi wskaźnikami w Strategii i w informacji o jej realizacji powoduje, że przekazywane informacje są niezrozumiałe i nieprzejrzyste.

Prowadząc inwentaryzację infrastruktury szerokopasmowej (do świadczenia usług szybkiego i bardzo szybkiego Internetu) niezbędnej dla prowadzenia Systemu Informacyjnego o Infrastrukturze Szerokopasmowej, tj. dostarczającego administracji publicznej, przedsiębiorcom telekomunikacyjnym i obywatelom informacji o stanie infrastruktury i usług telekomunikacyjnych, Prezes UKE nie podejmował skutecznych działań do egzekwowania informacji od przedsiębiorców o posiadanej przez nich infrastrukturze (w tym terminowego ich przekazywania). Mimo, iż znaczna liczba podmiotów nie przekazywała danych inwentaryzacyjnych za lata 2013-2015 (odpowiednio: 2 196, 3 654, 3 769) lub przekazywała te dane po terminie określonym w przepisach, dopiero w październiku 2015 r. Prezes UKE wszczął postępowania administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej, ale tylko wobec 15 podmiotów.

Zaplanowany w Strategii regulacyjnej Prezesa UKE do 2015 r. refarming częstotliwości (zmiana aranżacji kanałów, czyli poukładanie częstotliwości tak, by bloki należące do poszczególnych operatorów przylegały do siebie) z zakresu 3600-3800 MHz oraz zakresu 3400-3600 MHz dla zharmonizowania wykorzystania tych częstotliwości z krajami UE oraz zwiększenia efektywności wykorzystania widma nie został przeprowadzony wobec braku możliwości prawnych do takiego działania.

Badając prawidłowość gospodarowania przez Prezesa UKE częstotliwościami NIK ustaliła, że Prezes UKE w ogłoszeniach o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania częstotliwości i rozpoczęciu postępowania konsultacyjnego nie wskazywał uzasadnienia do planowanych zmian (we wszystkich dziewięciu przypadkach, jakie miały miejsce w okresie objętym kontrolą), a w przypadku sześciu z nich nie powiadomił Prezesa UOKiK o wszczęciu postępowania konsultacyjnego.

W badanym okresie Prezes UKE przeprowadził trzy konkursy i jeden przetarg na rezerwację częstotliwości. NIK nie stwierdziła naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego przy ich organizacji.

NIK stwierdziła nieprawidłowości w przeprowadzonej przez UKE aukcji na częstotliwości z pasma 800 MHz i 2,6 GHz, służące do rozpowszechniania mobilnego internetu. Udostępnienie częstotliwości z tego zakresu nastąpiło z opóźnieniem w stosunku do terminów wyznaczonych przez UE (grudzień 2013 r.). Stwierdzone w procedurze aukcyjnej nieprawidłowości polegały na długotrwałości postępowania aukcyjnego oraz na nieprawidłowym przygotowaniu dokumentacji aukcyjnej.

Długotrwałość postępowania aukcyjnego była wynikiem, m.in.:

czasowego braku dostępu do strony internetowej zawierającej odpowiedzi na wnioski o wyjaśnienie treści dokumentacji aukcyjnej, co spowodowało, że Prezes UKE odwołał aukcję i całą procedurę aukcyjną trzeba było rozpocząć od nowa,

niewłaściwego przygotowania dokumentacji aukcyjnej, co po ponownym wszczęciu postępowania aukcyjnego spowodowało konieczność dwukrotnego jej konsultowania, w związku z licznymi uwagami i wprowadzaniem do jej treści zmian.

Nieprawidłowe przygotowanie dokumentacji aukcyjnej polegało m.in. na braku wskazania momentu zakończenia aukcji. W rezultacie podmioty licytowały aż do 513 rundy, a zakończenie licytacji było możliwe tylko dzięki nowelizacji (w toku trwającej aukcji) rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych. W efekcie wylicytowano wysokie ceny, w szczególności pasma 800 MHz. Przyniosło to Skarbowi Państwa łączny dochód w wysokości ponad 9 mld 202 mln zł, ale stworzyło jednocześnie ryzyko wyższych cen za usługi oferowane przez wyłonionych w aukcji przedsiębiorców. Sposób przeprowadzenia aukcji, w tym zmiana przepisów dotyczących procedury w trakcie jej trwania, były powodem wielu skarg przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co doprowadziło do licznych postępowań sądowych oraz przed Komisją Europejską.

Rozdysponowanie częstotliwości 800 MHz połączone zostało ze zobowiązaniami inwestycyjnymi, nałożonymi na przedsiębiorców w decyzjach o rezerwacji częstotliwości, co powinno doprowadzić do likwidacji tzw. białych plam, tj. obszarów Polski, na których nie ma dostępu do Internetu szerokopasmowego.

NIK zwraca uwagę, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, do czasu zakończenia kontroli, nie opracował strategii działalności Urzędu na kolejne lata (czyli po 2015 roku), mimo że prace nad nią rozpoczęto w lipcu 2015 r. Według stanu na 30 stycznia 2017 r. wstępny projekt strategii był na etapie konsultacji wewnętrznych. Wprawdzie obowiązek opracowania takiej strategii nie wynika z przepisów, to jednak częstotliwości, którymi zarządza Prezes UKE, są dobrem ograniczonym o istotnej wartości ekonomicznej i biznesowej, a ich wykorzystanie określają unijne i krajowe dokumenty strategiczne. Dlatego też, zdaniem NIK, opracowanie dokumentu, który wyznacza cele działalności UKE w tym zakresie i przypisuje im właściwe instrumenty realizacji, służy zarówno Urzędowi do skutecznej ich realizacji (m.in. poprzez monitorowanie stopnia realizacji celów), jak i działającym na rynku przedsiębiorcom, wykorzystującym częstotliwości w działalności biznesowej (przez czytelne określenie działań, jakie podejmie UKE, co ułatwia planowanie gospodarcze).

NIK ocenia, że Prezes UKE prawidłowo realizował zadania wynikające z Narodowego Planu Szerokopasmowego, dla których został wskazany w tym planie jako podmiot odpowiedzialny lub współodpowiedzialny za ich wykonanie.

Minister Administracji i Cyfryzacji, a następnie Minister Cyfryzacji sprawowali nadzór nad Prezesem UKE, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy zachowaniu niezależności organu regulacyjnego, jakim jest Prezes UKE. Nadzór ten obejmował zgodność działań Prezesa UKE z polityką rządu i wspólnotową polityką telekomunikacyjną w zakresie gospodarki częstotliwościami i wypełniania zadań przewidzianych przepisami ustawowymi.

W ramach nadzoru w latach 2014-2016, Minister corocznie występował i otrzymywał od Prezesa UKE informację nt. postępu prac z wdrażania Narodowego Planu Szerokopasmowego. Na podstawie informacji otrzymanych od Prezesa UKE i innych organów Minister sporządzał coroczne „Sprawozdanie z realizacji Narodowego Planu Szerokopasmowego", które przedstawiał Komitetowi Rady Ministrów ds. Cyfryzacji. Minister nie stwierdził uchybień w realizacji przez UKE zadań NPS, nie wzywał Prezesa UKE do udzielenia dodatkowych wyjaśnień oraz nie wydał w tym zakresie wytycznych i zaleceń.

Ministrowie Administracji i Cyfryzacji, a następnie Cyfryzacji nie wyegzekwowali od Prezesa UKE, dla sporządzania „Sprawozdań z realizacji Narodowego Planu Szerokopasmowego" za lata 2013-2015, wskazanego w tym Planie miernika, służącego do oceny stopnia realizacji celów Narodowego Planu Szerokopasmowego, tj. odsetka gospodarstw domowych z aktywną usługą dostępu do Internetu o prędkości 100 Mb/s lub większej. W sprawozdaniach wykorzystywany był inny miernik, tj. za rok 2014 posłużono się miernikiem, który był stosunkiem odsetka gospodarstw domowych z aktywną usługą dostępu do Internetu o prędkości 100 Mb/s lub większej do odsetka gospodarstw domowych mających szerokopasmowy dostęp do Internetu, a za rok 2015 wskaźnikiem, który był stosunkiem odsetka gospodarstw domowych z aktywną usługą dostępu do Internetu o prędkości 100 Mb/s lub większej do wszystkich łączy stacjonarnych.

Wnioski NIK

Zdaniem NIK, Ministerstwo Cyfryzacji powinno monitorować i oceniać realizację celów Narodowego Planu Szerokopasmowego z zastosowaniem mierników określonych w tym dokumencie. Stosowanie innych mierników uniemożliwia ustalenie, w jakim stopniu zaplanowany cel jest osiągany.