Demografia a gospodarka

Proces starzenia się populacji jest globalny, powszechny, nieunikniony i nieodwracalny w perspektywie około trzech pokoleń. Wywołany został zmniejszającą się dzietnością oraz spadkiem umieralności prowadzącym do wydłużenia przeciętnego trwania życia.

Dynamika procesu starzenia się jest różna w różnych regionach świata. Proces ten najwcześniej zaczął się w Europie Zachodniej, później wystąpił w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, ale z wyższą dynamiką. Kraje rozwijające się dopiero wchodzą w tę fazę rozwoju demograficznego, ale niektóre z nich od razu z bardzo wysoką dynamiką, na przykład najludniejszy kraj świata – Chiny.

Przemiana procesów ludnościowych w Polsce związana z wejściem w trzecią fazę tzw. przejścia demograficznego nabrała intensywności w latach 90. Dynamikę tego procesu w obecnej dekadzie zwiększył wysoki poziom emigracji.

[srodtytul]Mniej oznacza więcej[/srodtytul]

Najnowsza prognoza demograficzna GUS z 2008 r. modyfikuje nieco założenia dotyczące płodności w kierunku jej odbudowywania (z poziomu wskaźnika 1,3 do 1,44) oraz migracji, zakładając istotne zmniejszanie się jej ujemnego salda aż do zmiany kierunku na saldo dodatnie w połowie lat 30. Ponadto nie zakłada tak dużego postępu w obniżaniu umieralności, jaki miał miejsce dotychczas. To zmniejszy nieco prognozowaną dynamikę procesu starzenia się, ale nie zmieni jednoznacznego kierunku przemian ludnościowych.

W konsekwencji procesu starzenia się ludności Polski będzie się zmniejszać liczba ludności kraju (w 2035 roku Polska będzie liczyć niepełne 36 milionów osób) oraz zmieni się struktura według wieku. Istotne znaczenie dla gospodarki ma zmniejszanie się udziału ludności w wieku aktywności zawodowej.

W liczbach bezwzględnych oznacza to ponad 2 mln ludzi mniej na rynku pracy już w latach 2011 – 2020. Stanowi to duże zagrożenie dla możliwości osiągania wysokiego wzrostu gospodarczego, jeśli dynamika produktywności pracy byłaby niedostateczna i nie rekompensowała ograniczonego działania czynnika ilości pracy na wzrost PKB.

Dużym wyzwaniem dla systemu zabezpieczenia społecznego będzie wzrost wskaźnika obciążenia demograficznego ludnością starszą. Wskaźnik ten, mówiący o relacji osób starszych do osób w wieku aktywności zawodowej (20 – 64) podwoi się w 2030 r.: z 18 proc. do 36 proc., a w 2050 r. będzie wynosił 55 proc.

Zmianom demograficznym towarzyszyć będą dalsze zmiany w procesie kształcenia, formowania się rodziny oraz sposobie życia rodzin. Szczególnie istotne znaczenie mają tu takie elementy jak wydłużanie okresu kształcenia, co powoduje, że młodzież wchodzi na rynek pracy znacznie później, niż to miało miejsce w poprzednich dekadach. Ponadto później zakłada rodziny i później podejmuje decyzje prokreacyjne. Jest też dłużej zależna od rodziców. Jednocześnie rodzice w okresie starości są znacznie częściej samodzielni i znacznie częściej korzystają z opieki zewnętrznej (pozarodzinnej), zarówno stacjonarnej, jak i domowej, niż kiedyś. Potencjał opiekuńczy rodzin będzie się zmniejszał i osoby starsze wymagające usług opiekuńczych oraz pielęgnacyjnych coraz częściej będą korzystały ze wsparcia instytucjonalnego.

Jakie w związku z procesem starzenia się i zmian w życiu rodzin wyłaniają się pożądane kierunki decyzji politycznych i działań społecznych prowadzące do niezbędnych zmian strukturalnych i instytucjonalnych? Cele tych decyzji i działań zorientowane być powinny jednocześnie na:

? wydłużanie okresu aktywności zawodowej zarówno mężczyzn, jak i kobiet, proporcjonalnie do wydłużania przeciętnego trwania życia;

? rozwój usług społecznych wspierających rodzinę w wypełnianiu jej funkcji opiekuńczych wobec dzieci i osób starszych;

? kształtowanie i utrzymywanie wysokiej jakości zasobów pracy zdolnych do dalszego wzrostu produktywności pracy;

? zapewnienie zaspokojenia rosnących potrzeb ludności starszej w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, a szczególnie dochodowego (emerytury), opieki zdrowotnej i długoterminowej;

? zapewnienie stabilności finansowej instytucjom zabezpieczenia społecznego oraz placówkom usług zdrowotnych przez ograniczanie ich zadłużania się oraz odpowiedni wzrost efektywności ich działania;

? racjonalizowanie popytu na usługi społeczne przez skuteczne programy aktywnego życia osób starszych oraz zmiany stylu życia zgodnie z programami zdrowego starzenia się.

[srodtytul]Wyższa produktywność[/srodtytul]

Działania na rzecz wydłużania okresu aktywności zawodowej nie powinny się sprowadzać wyłącznie do przesunięcia wieku przejścia na emeryturę, zaczynając od wyrównania tego wieku dla kobiet i mężczyzn, aczkolwiek tej decyzji nie należy już odkładać.

W Polsce istnieją znaczne rezerwy aktywności zawodowej. Stopa pracujących jest nadal niska (jeden z najniższych wskaźników w Unii Europejskiej), mimo pewnej poprawy w drugiej połowie obecnej dekady. Aktywizacja tych rezerw: pracujących w rolnictwie, niepracujących kobiet, nieaktywnych osób niepełnosprawnych, wcześniej korzystających z emerytury, wymagałaby uruchomienia licznych programów i to na wielu obszarach, tworzących warunki do tej aktywizacji. Zwiastunem ich jest program 50+. Programy te obejmowałyby:

? gospodarkę, w której następowałby wzrost produktywności pracy mniejszych i starszych zasobów pracy przy jednoczesnym rozwoju jej cech innowacyjnych,

? sektor edukacyjny wymagający inwestycji w odpowiedni oraz stały rozwój kwalifikacji, co oznaczałoby reformę edukacji i rozwój kształcenia ustawicznego,

? sektor zdrowotny wymagający inwestycji i reform umożliwiających zaspokojenie wzrastających potrzeb w zakresie zdrowia publicznego: profilaktyki i działań na rzecz zdrowego stylu życia i wyższej aktywności,

? transport i komunikację w celu umożliwienia wzrostu mobilności w warunkach dostosowanych do poruszania się i podróżowania osób w różnych grupach wieku.

[srodtytul]Jakość życia[/srodtytul]

Największym wyzwaniem przyszłości jest pogodzenie wyższej aktywności i produktywności pracy z odbudowaniem tendencji do płodności. Oznaczać to musi zasadniczą zmianę podejścia do wspierania rodzin, w którym kobiety będą w znacznie większej skali obecne na rynku pracy. Potrzebny jest dalszy rozwój instytucji opieki nad dzieckiem, rozwój socjalnych funkcji szkół i wspieranie lokalnych inicjatyw w zakresie zdecydowanej poprawy jakości życia rodzin z dziećmi.

Rodziny z dziećmi wymagają też wsparcia dochodowego. Każde nowe dziecko oznacza wzrost kosztów utrzymania i nierzadko zagrożenie ubóstwem. Istotnej zmiany wymagają świadczenia rodzinne, tak pod względem ich konstrukcji, jak i skali oraz wysokości.

System emerytalny jest najbardziej kosztownym elementem zabezpieczenia społecznego (ok. 12 proc. PKB), którego stabilne finansowanie stanowi kolejne trudne wyzwanie wymagające stałej uwagi i troski ze strony dysponentów finansów publicznych. Jakiekolwiek zmiany podejmowane ze względu na okresowe trudności fiskalne wymagają pełnej świadomości skutków dla zapewnienia bezpieczeństwa finansowania emerytur w przyszłości.

W Polsce w okresie 1998 – 1999 podjęta została radykalna reforma emerytalna z eksponowaniem celu związanego ze zmniejszeniem ryzyka przemian demograficznych dla stabilności systemu. Hasło reformy – „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności” – zawierało uzasadnienie wprowadzenia segmentu kapitałowego jako drugiego z tzw. filarów składających się na finansowanie sytemu emerytalnego. Dywersyfikacja źródeł finansowania stanowiła istotny argument w działaniach na rzecz zmniejszenia ryzyka finansowania emerytur w sytuacji dynamicznego procesu starzenia się.

[srodtytul]Dochody na starość[/srodtytul]

Globalny kryzys finansowy, którego skutków boleśnie doświadczyły fundusze emerytalne w 2008 r., uświadomił, że ryzyko niestabilności rynku finansowego jest równie poważnym zagrożeniem stabilności systemu emerytalnego, jak tendencje demograficzne oraz zła sytuacja na rynku pracy. To wyraźnie zmniejszyło entuzjazm dla segmentu kapitałowego w finansowaniu zabezpieczenia dochodowego na okres starości.

W trakcie radykalnej reformy emerytalnej zmieniona została także formuła emerytalna: nastąpiło przejście z formuły o zdefiniowanym świadczeniu na formułę o zdefiniowanej składce. Ta zmiana, w zasadzie likwidująca redystrybucję wewnątrzpokoleniową, przyczyni się w przyszłości zarówno do zróżnicowania świadczeń, jak również radykalnego zmniejszenia przeciętnej stopy zastąpienia.

Trzeba zauważyć, że społeczna debata na ten temat w drugiej połowie lat 90. wskazywała na wyraźne poparcie dla tego kierunku zmian, czyli ekwiwalentności składek i przyszłych świadczeń. Uważano nawet, że jest to bardziej sprawiedliwe. W myśl tej zasady potrzebna więc była likwidacja przywilejów emerytalnych oraz rewizja istniejących odstępstw, oparta na kryteriach obiektywnych; głównie związanych z bezpieczeństwem wykonywania pracy w niektórych zawodach tak dla pracowników (ubezpieczonych), jak i dla odbiorców usług czy produktów przezeń wytwarzanych.

Ujawnione obecnie zagrożenia stabilności systemu emerytalnego oraz odkrywanie niskiej stopy zastąpienia w przyszłości w wyniku zmiany formuły emerytalnej posłużyły jako argumenty na rzecz weryfikacji założeń reformy emerytalnej oraz zmniejszenia jej finansowania w przejściowym okresie reformy. Potrzeba tego rodzaju zmiany wyszła z dwóch środowisk policy makers: z jednej strony ze środowiska finansów publicznych, a z drugiej ze środowiska zabezpieczenia społecznego.

W obu przypadkach zasadniczym elementem propozycji było zmniejszenie składki transferowanej do OFE: z 7,3 proc. do 3,0 proc., co zmniejszyłoby dotacje dla ZUS przyznawane w celu zrekompensowania ubytku środków niezbędnych dla bieżącego finansowania świadczeń emerytalnych. Dalsze finansowanie składki do OFE w jej dotychczasowej wysokości, bez ograniczania bieżących wypłat świadczeń emerytalnych i bez innych ograniczeń wydatków państwa, zagraża przekroczeniem przez dług publiczny ostrożnościowego progu 55 proc. PKB już w tym roku, a najpóźniej w roku następnym. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że Komisja Europejska traktuje dotacje do OFE jako element długu publicznego, a nie jako inwestycję w przyszły system emerytalny. To istotnie zwiększa skalę deficytu skonsolidowanych finansów publicznych.

Członkowie Narodowej Rady Rozwoju (NRR) poparli stanowisko, że system emerytalny wymaga zmian i dostosowania do nowych warunków, szczególnie na obszarach odłożonych w momencie wdrażania reformy do porządkowania na później: w zakresie wypłaty świadczeń z drugiego filaru systemu, czyli tzw. dożywotnich emerytur kapitałowych, włączenia rolników do obowiązującego systemu oraz wprowadzenia zmian w finansowaniu świadczeń rentowych, kompatybilnie do świadczeń emerytalnych. Natomiast przyjęli, że zmiany założeń podjętej reformy emerytalnej wymagałyby podjęcia poważniejszej debaty, popartej analizami symulującymi różnorodne skutki proponowanych decyzji; zarówno w odniesieniu do bezpośrednich efektów fiskalnych, jak i pośrednich efektów instytucjonalnych. Reformę emerytalną przeprowadzono w warunkach konsensusu społecznego. Proponowane zmiany wymagałyby wypracowania nowego.

Jednoczenie członkowie NRR uznali, że należy wyciągać wnioski z doświadczenia, jakie przyniósł dziesięcioletni okres funkcjonowania kluczowych instytucji zabezpieczenia emerytalnego, zarówno nowych (OFE i PTE), jak i starych (ZUS), którym przybyło dodatkowych funkcji. Jeśli chodzi o fundusze emerytalne, to zasadniczej weryfikacji wymaga proces akwizycji oraz reguły polityki inwestycyjnej przy dalszym ograniczaniu opłat za zarządzanie, ale bardziej motywacyjnie skonstruowanych. Z kolei w przypadku ZUS istotne znaczenie ma rozwiązanie problemu związanego z obsługą oraz kosztami funkcji informacyjno-informatycznej i to dla obu filarów. Ponadto istnieją wątpliwości, czy kredyty komercyjne, z jakich korzysta ZUS, są dostatecznie uzasadnione i nadzorowane. Obsługa i spłata tych kredytów stanowi dodatkowy koszt systemu! Uznano więc, że konieczne jest wprowadzenie efektywnego nadzoru w tym zakresie.

Szybkich działań wymaga ponadto rozszerzenie i uatrakcyjnienie rynku produktów inwestycyjnych dla funduszy emerytalnych zgodnie z zapisami krajowego programu „Zabezpieczenie społeczne i integracja społeczna na lata 2008 – 2010” przygotowanego dla wspólnych działań w UE zwanych metodą otwartej koordynacji. Na uwagę zasługują rozwiązania oferujące młodszym ubezpieczonym produkty o wyższym i bardziej zróżnicowanym stopniu ryzyka inwestycyjnego, a starszym – tuż przed przejściem na emeryturę – produkty bezpieczniejsze, gwarantujące stabilną stopę zwrotu.

Doświadczenie pokazało, że nowy system emerytalny wymaga przemyśleń dotyczących minimalnych gwarancji; zarówno co do wysokości minimalnego świadczenia emerytalnego, jak i minimalnej stopy zwrotu. Bez tych zabezpieczeń przyszły system emerytalny mógłby doprowadzić do zagrożenia ubóstwem w starszych grupach wieku. Dotychczas skutecznie temu zagrożeniu przeciwdziałano i ta tendencja w polityce społecznej wobec ludności starszej zasługuje na kontynuację.

Pakiet zmian systemu emerytalnego powinien wyraźnie wskazywać na działania potrzebne do poprawy bieżącej efektywności systemu emerytalnego oraz na działania konieczne do zapewnienia długookresowej jego stabilności. Te dwie perspektywy są niezbędne w odpowiedzialnych analizach sugerujących istotne rewizje założeń podjętej reformy.

[srodtytul]Reforma ochrony zdrowia[/srodtytul]

Jednym z pilnych tematów pracy NRR miało być przygotowanie debaty o reformie zdrowotnej. Konieczność odbycia takiej dyskusji wynikała z ostrego postawienia problemów opieki zdrowotnej już na posiedzeniu poświęconym zjawisku dynamicznego procesu starzenia się i jego skutkom.

Starzenie się populacji przynosi w ochronie zdrowia dwa nowe i trudne problemy. Po pierwsze, zmienia główny przedmiot zainteresowania i działania medycyny. To choroby przewlekłe (chroniczne) i wielochorobowość, typowe dla starszego wieku, stają w centrum potrzeb pacjentów oraz zainteresowania lekarzy.

Ten proces wymaga wielu zmian: w kształceniu medycznym, w organizacji ochrony zdrowia, zmian w strukturze alokacji środków opieki zdrowotnej oraz pewnego wycofania się tradycyjnych interwencji medycznych na rzecz rehabilitacji, usług pielęgnacyjnych oraz terapii psychologicznych i psychiatrycznych. Także w dziedzinie zdrowia publicznego większego znaczenia nabierają działania z obszaru zdrowego starzenia się niż klasyczna profilaktyka chorób zakaźnych. Ta zmiana nazywana jest niekiedy zasadniczą zmianą paradygmatu w medycynie.

Po drugie, starzenie się populacji wpływa na wzrost wydatków na zdrowie. Wprawdzie wiele analiz nie potwierdza prostego wpływu wieku na wzrost wydatków opieki zdrowotnej, ale zagregowany efekt fiskalny jest jednoznaczny. Prognoza przyszłego korzystania z usług zdrowotnych ukazuje przesunięcie w strukturze na rzecz osób powyżej 65. r. życia o ponad 20 pkt proc. do 2050 r. Skoro wpływ wieku na wzrost wydatków zdrowotnych jest nieunikniony, wzmocniony w dodatku wpływem nowych technologii medycznych, to zasadniczą strategią bilansowania finansów sektora zdrowotnego musi być znaczna poprawa efektywności działania (i to na wszystkich szczeblach: nie tylko zakładów opieki zdrowotnej, ale także samorządów terytorialnych oraz instytucji zarządzających sektorem zdrowia) przy rozwadze w podnoszeniu składki zdrowotnej.

Dla kompleksowego rozwiązywania problemów opieki i pielęgnacji osób starszych oraz mniej samodzielnych konieczne staje się utworzenie wyodrębnionego działu zabezpieczenia społecznego – opieki długoterminowej z własnym źródłem finansowania i uregulowanymi zasadami współpłacenia (świadczeniobiorcy i rodziny) oraz z rozwojem opieki domowej i ośrodków dziennego pobytu. Rozwój tych usług wymaga pewnej profesjonalizacji, może niekoniecznie na poziomie wyższym.

Niezbędny jest rozwój kształcenia w zawodach tzw. opiekuna medycznego czy asystenta seniora oraz systematyczna poprawa wynagrodzeń pielęgniarskich i takie kształtowanie ścieżek kariery, aby powstrzymać emigrację w tym zawodzie.

[i]Jest to skrót syntezy posiedzenia Narodowej Rady Rozwoju, które odbyło się 7 stycznia.

Jej pełny tekst powstał na zamówienie Kancelarii Prezydenta RP i będzie zamieszczony w książkowym wydaniu raportu z tego posiedzenia pt.: „Problemy demograficzne Polski i ich skutki ekonomiczne”, który ukaże się nakładem KPRP. Wszystkie materiały merytoryczne NRR będą dostępne także pod adresem: www.prezydent.pl/nrr. Za wszystkie wyrażone w syntezie poglądy i wnioski odpowiada wyłącznie jej autorka.

Autorka jest profesorem zwyczajnym Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspertem IPiSS oraz Fundacji Naukowej CASE[/i]

Pozostało 96% artykułu