Jak karać za uchybienia podatkowe

O podatkach najczęściej myślimy jak o pewnym bycie obiektywnym, determinowanym głównie przez zjawiska makroekonomiczne. Jednocześnie dziwimy się, dlaczego mimo wzrostu PKB spadają dochody budżetowe bez zmiany wysokości stawek.

Często bowiem zapominamy, że podatki są najważniejszą częścią przymusu państwowego i płacimy je również (głównie?) dlatego, że obawiamy się kar.

Przez ostatnie 20 lat tak naprawdę nie powstała w naszym kraju jakakolwiek spójna koncepcja odpowiedzialności represyjnej za naruszenie przepisów podatkowych. Mnożąc na potęgę ilość przepisów podatkowych, bijąc przy okazji wszelkie rekordy ilościowe w urzędowej działalności interpretacyjnej, zapomnieliśmy o odpowiedzi na fundamentalne pytanie: jak karać, gdy ktoś świadomie lub nieświadomie złamie prawo, chroniąc najważniejszy cel podatków, czyli uzyskanie wpływów budżetowych.

Swego czasu – dawno, przed prawie 20 laty – chyba przeważał pogląd, że represja ma mieć przede wszystkim charakter ekonomiczny: naruszenie przepisów powinno być w sensie dosłownym nieopłacalne. Służyć temu miały wysokie odsetki za zwłokę oraz ewentualne sankcje podatkowe, których istotą miały być dodatkowe zobowiązania podatkowe lub sankcyjne stawki podatku.

Odpowiedzialność miała mieć charakter obiektywny i bezpośredni: zaniżysz obroty albo zobowiązanie podatkowe – płać wysokie odsetki oraz ewidentnie wyższą stawkę albo określony procent owego zaniżenia. Sankcje te orzekane były w procedurze podatkowej, oczywiście pod kontrolą sądów administracyjnych. Żadnej winy – ale bez napiętnowania charakterystycznego dla odpowiedzialności karnej.

Wysokie odsetki od zaległości podatkowych są już przeszłością. Do niedawna niepłacenie podatków było jednym z najtańszych sposobów kredytowania.

Natomiast sankcje te były i są dotychczas przedmiotem krytyki: niekiedy całkowicie zasadnej, bo zwłaszcza w latach 90. szły w parze z wysokim – wówczas bardzo wysokim – oprocentowaniem zaległości podatkowych. Wielu nie mogło unieść skumulowanego ciężaru tych represji i kapitulowało.

Później już ustawodawca nie rozszerzał zakresu ich stosowania, wręcz odwrotnie – dość pochopnie uchylił niektóre z nich. Wiązało się to jednocześnie z atrofią ówczesnej ustawy karnej skarbowej, która nie bardzo pasowała do nowej, rodzącej się rzeczywistości wolnego rynku.

Wejście w życie kodeksu karnego skarbowego początkowo nie spowodowało istotnych zmian w praktyce represyjnej. Ale to już przeszłość. Dziś to on staje się najważniejszą podstawą odpowiedzialności represyjnej za naruszenie przepisów podatkowych, choć praktyczne sposoby jego wykorzystania są właśnie źródłem uzasadnionego niepokoju.

Zanim jednak odniosę się do tego problemu, najpierw trzeba podzielić naruszenie przepisów podatkowych na dwie odrębne grupy: obiektywną i interpretacyjną.

Pierwsza z nich polega na tym, że naruszenie następuje w wyniku świadomego podania nieprawdy, posłużenia się nieprawdziwymi lub sfałszowanymi dokumentami lub danymi. Tu mieszczą się zarówno „procedury sprzedawania kosztów” w postaci fikcyjnych operacji, ukrywanie obrotów, wystawianie „pustych” faktur, zaniżanie wycen czy ukrywanie majątku będącego przedmiotem opodatkowania.

Z oczywistych powodów tego rodzaju zachowania, prowadzące przede wszystkim do zaniżenia zobowiązań podatkowych lub otrzymywania nienależnych, nadpłat, muszą być represjonowane i to z całą bezwzględnością. Gdy np. podatnik za pomocą fikcyjnych umów „płaci” za nieistniejące usługi, co powoduje, że zaniża podstawę opodatkowania – obok odsetek od zaległości podatkowej musi pojawić się sankcja, bo sprawca nie może czuć się bezkarnie.

Drugą grupę przypadków stanowią naruszenia będące skutkiem przegranego z władzą publiczną sporu interpretacyjnego dotyczącego treści przepisów prawa. Problem ten zna dziś prawie każdy podatnik.

Chcąc w pełni rzetelnie, czyli zgodnie z prawdą, rozliczać podatki, co rusz natykamy się na wątpliwości, które powstają w związku z często beznadziejną próbą ustalenia treści normy prawnej.

Powszechnie znamy stan legislacji podatkowej, a przede wszystkim niechlujstwo idące w parze z efektami skutecznego lobbingu. Z każdym rokiem coraz trudniej określić, jakie prawa i obowiązki wynikają z obowiązujących przepisów. W wielu przypadkach ustalenie nawet tego, który przepis (niezależnie od jego jakości) obowiązuje, jest czymś prawie niewykonalnym.

Warto wiedzieć, że ciągłe nowelizacje wykształciły już sześciopoziomową skalę zasad międzyczasowych w prawie podatkowym, co obiektywnie może wykroczyć poza wyobraźnię księgowego lub prawnika. Jeżeli do tego dodamy już ponad 200-tysięczny „dorobek” sprzecznych, a często obiektywnie niezrozumiałych interpretacji urzędowych, chwiejną i podzieloną judykaturę oraz nieobliczalność orzecznictwa wspólnotowego, podatnik częściej niż rzadziej obraca się w polu ryzyka, którego efektem może być działanie sprzeczne nie tyle z prawem, ile z interpretacją, która aktualnie podziela rozstrzygający daną sprawę organ czy sąd.

Nie chcę tu dawać wielu przykładów, bo codzienna lektura gazet dostarcza ich aż nadto. Pozwolę sobie jednak dać jeden: każdy podatnik prowadzący działalność gospodarczą na co dzień musi stosować przepisy o fakturach korygujących. To tylko kilka jednostek redakcyjnych. Organy podatkowe na ten temat wydały ponad 500 interpretacji urzędowych, judykatura podzieliła się na kilka nurtów, a warto zauważyć, że stan prawny przez ostatnie kilkanaście lat nie uległ, mimo zmian legislacyjnych, istotnym przekształceniom.

Najważniejsza jest konkluzja: spór interpretacyjny, będący dziś istotą stosowania przez podatników przepisów podatkowych, ma głównie charakter czysto losowy: szansa na „wstrzelenie się” w aktualne poglądy organów władzy zależy często od przypadku i stosowanie prawa przestało mieć charakter racjonalny. Prawie każdy problem podatkowy, który nawet przez lata był naiwnie uznawany za bezsporny, może być źródłem konfliktu interpretacyjnego, bo władza zmienia zdanie (może!), czego najlepszym przykładem jest ostatnia praktyka represjonowania podatników za wszczęcie postępowania o stwierdzenie nadpłaty.

Podejrzanymi o popełnienie przestępstwa są podatnicy, którzy ośmielili się zwrócić z wnioskiem o ustalenie przez organ podatkowy istnienia nadpłaty (nie ma innego trybu ustalenia tego faktu z inicjatywy zainteresowanego), powołujący się notabene na prawo europejskie. Próba przypomnienia organom władzy, że jesteśmy członkiem Unii Europejskiej, traktowana jest jako zamiar wyłudzenia podatku z winy umyślnej.

Żadnych gwarancji nie ma i nie będzie, bo władza wykonawcza (również część sądów) w pełni akceptuje ten stan: prawem jest to, co w tym przypadku uznano za prawo, czyli jest to wielką przegraną prawodawcy w walce o rząd dusz w systemie podatkowym. Zresztą tak dziś większość podatników postrzega istotę podatków: nieważne, co napisano w przepisach, ważne, co o tym sądzi „mój” organ podatkowy lub miejscowy sąd administracyjny.

Należy postawić więc najważniejsze, wręcz historyczne pytanie: czy przegrany spór, którego istotą jest często loteria interpretacyjna, powinien być represjonowany czymś więcej niż obowiązkiem zapłaty odsetek za zwłokę? Czy ktoś, kto po trwającym prawie dziesięć lat sporze np. o treść pojęcia „budowli” użytego w przepisach podatkowych, powinien być uznany za przestępcę („oszusta podatkowego”)?

Odruchowo odpowiemy negatywnie, bo nikt z nas nie jest jasnowidzem: rozstrzygnięcie interpretacyjne ma dziś bardzo często charakter losowy, a stosując na co dzień przepisy, musimy posłużyć się jakąkolwiek jego interpretacją, która może nie znaleźć uznania w oczach władzy. Niektórzy dziś twierdzą, że świadomość tego faktu jest istotą „przestępczości podatkowej”, czyli popełnienia czynu zabronionego z winy umyślnej, bo interpretując, mieliśmy świadomość i godziliśmy się potencjalnie z przegraną w tym sporze.