Marian Z. planował w okresie letnim sprzedawać lody tuż przy plaży nad jeziorem. Wystąpił do władz miasta o wydanie zgody na postawienie przyczepy gastronomicznej tuż przy ulicy, ale jej nie dostał. Postanowił więc zawalczyć w sądzie. Przegrał.
Pas drogowy to świętość
Prezydent miasta odmówił wydania zgody na zajęcie 8 mkw pasa drogowego pod przyczepę powołując się na art. 39 ustawy o drogach publicznych. Przepis zakazuje lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tej zasady są wyjątki, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Decyzja należy do zarządcy drogi i ma charakter uznaniowy. W tym konkretnym wypadku przyczepa gastronomiczna miałaby znajdować się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakazuje on lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych nad jeziorem.
Mobilna przyczepa gastronomiczna zalicza się zaś do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mówi w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego.
To tylko malutka przyczepa
Marian Z. zaskarżył decyzję najpierw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, ale nic nie wskórał. Wówczas odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W swojej skardze tłumaczył, że plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bezwzględnego zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych. Co więcej na terenie, gdzie skarżący zamierza postawić przyczepę gastronomiczną do sprzedaży lodów, dopuszcza się prowadzenie działalności gastronomicznej i handlu oraz lokalizowanie obiektów większych niż przyczepa do sprzedaży lodów, takich jak zaplecze budowy i obiektów wystaw.
Poza tym mobilna przyczepa gastronomiczna nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ stanowi pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem pełnomocnika o braku związania organów przepisami prawa miejscowego. Podniósł, że skoro uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno ze źródeł obowiązującego prawa w Polsce, to powinna być stosowana przez organy. Wskazał też, że ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza potraktowania nawet zarejestrowanych przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu.
Nie będzie handlu
WSA uznał, że skarga nie jest zasadna. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że zakaz lokowania obejmuje mobilne przyczepy gastronomiczne.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym (art. 87 ust. 2 konstytucji). Taką rangę przyznaje mu wyraźnie ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym każdy ma obowiązek stosować się do jego ustaleń. W szczególności miejscowy plan musi być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo na obszarze nim objętym, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zdaniem WSA Marek Z. bezpodstawnie domaga się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży bezpodstawnie żąda pominięcia wiążących wytycznych lokalnego prawodawcy, uznając je niesłusznie za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.
Jaka wykładnia
Z podanych wyżej przyczyn nie może podlegać uwzględnieniu, akcentowana przez skarżącego okoliczność, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia rozstrzygnięcia od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe rozumienie tego przepisu musi bowiem uwzględniać wykładnię systemową i celowościową art. 39 ust. 3 tej ustawy oraz zasadę jednolitości prawa i spójnej jego wykładni. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, przepisy te nie przyznają mu roszczenia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenie uzyskał w poprzednim roku w takim samym stanie prawnym.
W toku postępowania Marian Z. podnosił, że sprzedaż lodów w tym miejscu również z przyczepy mobilnej cieszyła się dużym zainteresowaniem i nie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Według WSA okoliczności te, jak zasadnie zasygnalizował SKO, nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez Mariana Z. na wskazany cel. Przy czym w motywach rozstrzygnięcia zasadnie akcentowano głównie sprzeczność zamierzenia z ustaleniami planu.
Zatem zezwolenie na lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.
WSA podkreślił, że brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką do wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Użyty w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony. Tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że planowanie zamierzenia naruszającego obowiązujący porządek prawny nie może być w ogóle postrzegane w kategorii uzasadnionego przypadku.
W tej konkretnie sprawie WSA nie dopatrzył się naruszeń. Stan faktyczny sprawy od początku był bezsporny, nie wymaga więc uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, stan sprawy został należycie wyważony i oceniony.
Marian Z. zaskarżył wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przedsiębiorca przegrał
NSA oddalił skargę. Według niego zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ustawie o drogach publicznych brakuje definicji obiektów budowlanych. Nie budzi wątpliwości, że przy definiowaniu pojęcia „obiekt budowlany" należy odwołać się do prawa budowlanego.
W myśl art. 3 pkt 1 prawa budowanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jest m.in. obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
W świetle tych uregulowań nie budzi wątpliwości, że mobilna przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podlegający reżimowi art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych.
Sygnatura akt: II GSK 451/17
