Nic dziwnego, że i u progu nowej epoki zadłużenia spowodowanej Covid-19 pojawiły się w Polsce.
To temat hydra; po przedyskutowaniu wątku pojawiają się kolejne, stąd skupię się na dwóch.
Czy należy znieść konstytucyjny limit zadłużenia w postaci 60 proc. PKB? Sygnatariusze apelu ,,Dług dla regeneracji. Apel o zniesienie limitu zadłużenia w Konstytucji RP" opowiadają się za tym rozwiązaniem i m.in. powołaniem rady fiskalnej. Nie mogę się zgodzić z apelem.
O długu publicznym wiemy niewiele – jest problematyczny w badaniach empirycznych. Coś jednak wiemy. Kiedy mowa o zadłużeniu jako procencie PKB, kluczowa staje się oczywiście relacja między długiem a dalszym wzrostem gospodarczym. Czy istnieje próg, powyżej którego dług publiczny spowalnia gospodarkę? Wiele badań daje odpowiedź twierdzącą. Nie jest on jednak Świętym Graalem makroekonomii, możliwą do zastosowania pod każdą szerokością geograficzną wartością. Douglas Adams wyśmiał taką uniwersalną prawdę w ,,Autostopem przez galaktykę", pisząc, że odpowiedź na „wielkie pytanie o życie, wszechświat i całą resztę" to po prostu liczba 42. Dług powyżej 50–60 proc., 66 proc., ok. 85 proc., 90 proc. PKB ma, według różnych badań (w zależności od grupy państw, okresu, metody) negatywnie wpływać na wzrost gospodarczy państw. Próg jest jak sens życia, ale w przyziemnym, prostym ujęciu – choć bywa podobny dla podobnych typów ludzi, każdy z nas ma swój własny, czasem zmienny. Próg zależy od różnych czynników, np.: rozwoju państwa, jego instytucji (państwa rozwijające się mają zazwyczaj niższy od rozwiniętych), zasobności w surowce. Innymi słowy: istnieje, ale jest trudny do jednoznacznego ustalenia.
Funkcje rady fiskalnej, której powołanie sugeruje apel, w formie rozproszonej częściowo realizowane są już w Polsce. Trwała rezygnacja z obecnego limitu zadłużenia na rzecz miękkich instrumentów byłaby eksperymentem. Całkowite zniesienie stałego limitu i nawigowanie go na bieżąco albo trwałe i znaczne podwyższenie limitu to spowity mgłą rejs w nieznane. Tym nieznanym może być też spowolnienie gospodarcze. Brak pewności, czy i o ile więcej możemy sobie pozwolić niż obecny limit zadłużenia, jest ceną za wieloletnią stałość progu, która zwiększa wiarygodność państwa, ogranicza populizm polityczny i pozwala na większą kontrolę budżetu. Limit długu to inwestycja w bezpieczeństwo.
Limit długu nie wymaga rozbrojenia, ale ulepszeń w dwóch kierunkach. Pierwszym jest transparentność: nawet sztywny limit nie powstrzymał władz przed omijaniem barier przez użycie luk w systemie. Cierpi na tym przejrzystość finansów publicznych. Należy uszczelnić, a nie rozbrajać ograniczenia i wprowadzić nowe zasady przejrzystości (w tym dotyczące informacji). Drugim jest stan wyższej konieczności: art. 216 ust. 5 Konstytucji RP wprowadza limit zadłużenia, którego nie można przekroczyć też w wyjątkowych okolicznościach. Nawet odmienna wykładnia konstytucji nie rozwiązuje problemu – przesuwa go do sfery sporu interpretacyjnego o poważnych konsekwencjach. Zasady powinny być jasne. Jeźdźcy Apokalipsy, Zaraza i Wojna albo też Śmierć i Głód spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami (np.: gigantyczna katastrofa naturalna) potrafią poważniej wpłynąć na wzrost gospodarczy niż nadmierne zadłużenie. W takich wypadkach widziałbym przykładowo tymczasowe podwyższenie limitu długu do maksymalnie 90 proc. PKB za łączną zgodą różnych instytucji, w tym Zgromadzenia Narodowego i rzecznika praw obywatelskich. Wyjątek ten wymagałby kontroli i realizacji planów sanacyjnych.
Narracja wspomnianego apelu zmierza w stronę zwiększenia zadłużenia, a słowem kluczem stają się inwestycje. Jak słusznie zauważa M.Urban i J. Pawelczak (,,Apel młodych ekonomistów: Zadłużanie Polski zamiast reform to cios w przyszłość gospodarki"), aktualny limit zadłużenia nie stał na przeszkodzie dosyć wysokich inwestycji publicznych. Wzrost gospodarczy w Polsce dławi też m.in. nieadekwatne prawo. Zwalczanie zatorów płatniczych utrudniają brak cyfryzacji sądownictwa czy zasady przepływu informacji gospodarczej, które nie odpowiadają rozwojowi technologii. Restrykcyjne prawo ogranicza energię odnawialną (np.: energetykę wiatrową), kreuje bariery w rozwoju handlu (zakaz handlu w niedzielę czy opłata targowa) lub w niektórych obszarach dalej preferuje papierową formę umów, co utrudnia rozwój szeregu branż i funkcjonowanie spółek. Wzmocnienie rozwoju gospodarczego to nie tylko inwestycje, ale też uwspółcześnienie i liberalizacja regulacji.
Na wielkie pytanie o życie, wszechświat i dług publiczny nie ma prostej odpowiedzi. Nie jest nią z pewnością likwidacja limitu zadłużenia.
Adrian Zwoliński, doktorant nauk ekonomicznych SGH, prawnik, analityk Instytutu Boyma
