Kiedy gmina nie uchwali budżetu do 31 stycznia

Uchwałę budżetową podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 31 grudnia roku poprzedniego. Jednak z art. 239 ustawy o finansach publicznych wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać wydłużony do 31 stycznia roku, na który budżet jest uchwalany. Dopiero gdy właściwa rada (sejmik) nie podejmie uchwały w tym terminie, budżet gminy (powiatu, województwa samorządowego) jest ustalany przez właściwą regionalną izbę obrachunkową.

Szczególnie ważne przypadki

– Art. 239 ustawy o finansach publicznych wyraża zasadę uprzedniości budżetu, ale w praktyce jej dotrzymanie w odniesieniu do budżetów samorządowych może być trudne – mówi prof. Cezary Kosikowski z Uniwersytetu w Białymstoku. Jego zdaniem jest tak dlatego, że ważne dla tych budżetów rozmiary pomocy finansowej wynikają z postanowień ustawy budżetowej. Ta zaś bardzo rzadko jest uchwalana przez Sejm w takim terminie, który pozwoliłby samorządom na uchwalenie własnych budżetów przed 1 stycznia roku budżetowego.

W efekcie wyjątek od zasady przewidziany w art. 239 ustawy o finansach publicznych staje się regułą. I nie stoi na przeszkodzie temu treść tego artykułu mówiąca, że uchwalenie budżetu gminy (powiatu czy województwa samorządowego) w terminie do 31 stycznia roku budżetowego jest możliwe wówczas, gdy pojawią się szczególnie uzasadnione przypadki.

Stanowisko takie potwierdzają regionalne izby obrachunkowe. Przykładowo w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 15 września 2010 r. stwierdzono, że skoro ustawodawca nie wskazał (w art. 239 ustawy o finansach publicznych) jakie to rodzaje szczególnie uzasadnionych przypadków mogą uzasadniać uchwalenie budżetu po 1 stycznia roku budżetowego, to tym samym każda sytuacja, w której uchwała budżetowa nie zostanie podjęta do 31 grudnia roku poprzedniego, aktualizuje kompetencję dla rady gminy (powiatu) sejmiku województwa do podjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego (uchwała RIO w Zielonej Górze nr 299/2010).

Ustalony przez Izbę

Dopiero wtedy, gdy rada gminy (powiatu) sejmik województwa nie uchwali budżetu na dany rok do 31 stycznia, kompetencja w tym zakresie przechodzi na regionalną izbę obrachunkową. Jak wynika bowiem z treści art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w takim przypadku RIO, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

– Taki ustalony przez Izbę budżet ma charakter zastępczy – wyjaśnia prof. Cezary Kosikowski. Jego zdaniem ustalenia RIO nie zastępują uchwały budżetowej w całości, ponieważ ustawodawca ograniczył je przedmiotowo, w stosunku do pełnej treści uchwały budżetowej [patrz ramka]. Nie ograniczył natomiast ustaleń RIO pod względem czasowym, co oznacza, że obowiązują one do czasu uchwalenia budżetu przez radę gminy (powiatu) czy sejmik województwa.

W omawianej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest związany żadnym terminem na podjęcie uchwały budżetowej. Może to zatem zrobić w każdym czasie, ale uchwała taka musi uwzględniać skutki obowiązywania budżetu ustalonego przez RIO.

Okazuje się zatem, że nawet po upływie wyznaczonego w art. 239 ustawy o finansach publicznych terminu gmina (powiat czy województwo) nie traci ostatecznie kompetencji do uchwalenia swojego budżetu.

– Ustawodawca premiuje sytuacje, w których budżet został uchwalony przez organ stanowiący samorządu, a nie ustalony przez regionalną izbę obrachunkową – podkreśla Ryszard Krawczyk, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Wskazuje on na sytuację, gdy uchwalony do 31 stycznia budżet jest sprzeczny z przepisami ustawy. Wówczas regionalna izba obrachunkowa wzywa gminę czy powiat do jego poprawienia, wyznaczając odpowiedni termin. Tak jest nawet w sytuacji, gdy ten dodatkowy termin na poprawienie wadliwego budżetu wykracza poza 31 stycznia roku budżetowego.

Program postępowania naprawczego

Z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika ponadto, że radni nie mogą uchwalić budżetu, w którym wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. Innymi słowy takiego, który nie mieści się w indywidualnie obliczonym dla danej gminy (powiatu, województwa samorządowego) indywidualnym wskaźniku zadłużenia.

Samorząd znajdujący się w takiej sytuacji ma dwie możliwości postępowania. Albo przyjmie program postępowania naprawczego, który po akceptacji przez regionalną izbę obrachunkową umożliwi radzie (sejmikowi) uchwalenie budżetu, albo może takiego programu nie przyjąć i swoją gospodarkę finansową prowadzić na podstawie budżetu ustalonego przez Izbę.

– Program postępowania naprawczego uchwala się maksymalnie na trzy kolejne lata budżetowe. W trakcie jego realizacji gmina nie może m.in. realizować z kredytów czy pożyczek żadnych nowych inwestycji – mówi Arkadiusz Babczuk z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Dodaje on, że zamrożone zostają też pensje wójta (zarządu powiatu) oraz diety radnych. Wydatki na te wynagrodzenia (diety) nie będą mogły przekroczyć tych z roku poprzedzającego rok, w którym podjęto uchwałę w sprawie programu naprawczego.

Jeżeli program zostanie zaakceptowany przez RIO, otwiera to drogę do uchwalenia przez organ stanowiący budżetu, który nie zachowuje relacji z art. 242–244 ustawy o finansach publicznych. To niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu naprawczego. Oznacza to, że samorząd w trakcie realizacji programu może mieć trudności z zaciąganiem nowych zobowiązań, np. pożyczki z budżetu państwa. – A to dlatego, że spłata nowych zobowiązań planowanych do zaciągnięcia w okresie realizacji programu naprawczego musi zostać zapewniona z zachowaniem ogólnych zasad spłaty zadłużenia określonych w art. 242–244 ww. ustawy – wyjaśnia Zbigniew Wójcik, prezes RIO w Rzeszowie.

W razie nieopracowania programu naprawczego lub gdy nie zyska on akceptacji regionalnej izby obrachunkowej budżet jednostki ustala regionalna izba obrachunkowa bez zachowania relacji określonej w art. 242–244 ustawy o finansach publicznych (przepisy te określają zasady ustalania indywidualnego wskaźnika zadłużenia). Gmina (powiat, województwo samorządowe), której budżet ustaliła RIO, nie będzie mogła ani wyodrębnić funduszu sołeckiego, ani udzielać poręczeń i pożyczek czy zwiększać wydatków na diety radnych i pensje zarządu, ani też podejmować innych działań zabronionych. Spotykają ją zatem takie same ograniczenia jak jednostkę, która realizuje program postępowania naprawczego.

Co istotne, taki ustalony przez regionalną izbę obrachunkową budżet rada (sejmik) może znowelizować, ale nie dowolnie. Jak bowiem wynika z treści art. 240a ust. 9 ustawy o finansach publicznych, zmiana budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustalonego przez regionalną izbę obrachunkową i bez zachowania relacji określonych w art. 242–244 ww. ustawy nie może powodować zwiększenia stopnia niezachowania relacji wynikającego z tego budżetu.

Nowa klasyfikacja

Przygotowując projekt budżetu na 2015 r., warto od razu uwzględnić w ich treści wynikający z obowiązującej od 1 stycznia 2015 r. ustawy okołobudżetowej obowiązek przeznaczenia na edukację dzieci niepełnosprawnych środków w takiej wysokości, w jakiej zostały one na ten cel przeznaczone w części oświatowej subwencji ogólnej.

– Środki na ten cel powinny zostać wyodrębnione w dwóch nowych rozdziałach (80149 oraz 80150) klasyfikacji budżetowej – informuje Janusz Gałkiewicz, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu.

Wyjaśniamy, że w rozdziale 80149 uwzględnia się środki na realizację zadań wymagających stosowania specjalistycznej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego. Z kolei w rozdziale 80150 zapisać należy środki na edukację specjalną w szkołach (podstawowych, gimnazjach i liceach), a także zawodowych i artystycznych.

– Gminy, które już budżety uchwaliły, powinny je do obowiązujących od 1 stycznia 2015 r. przepisów dostosować jak najszybciej, pamiętając, że termin na dostosowanie budżetów do znowelizowanego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji budżetowej upływa z końcem marca– dodaje prezes Gałkiewicz.

podstawa prawna: Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Trzy lata zaciskania pasa

W czasie postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego:

- nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;

- nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego;

- nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;

- nie może wydawać pieniędzy na autopromocję;

- nie może tworzyć funduszu sołeckiego;

- ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.

Budżet samorządu

Uchwała budżetowa określa:

- łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

- łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

- kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;