Karty mieszkańca oferowane przez miasta a podatki płacone zgodnie z miejscem zamieszkania

Gminy co raz częściej zachęcają mieszkańców do odprowadzania podatku od dochodów osób fizycznych zgodnie z faktycznym miejscem zamieszkania. Z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika bowiem, że przysługuje im część przychodów z PIT jako dochody własne. By zachęcić mieszkańców do odprowadzania podatków w ich urzędzie skarbowym, oferują kartę mieszkańca. W zależności od gminy przyjmuje ona różne formy i oferuje różne beneficja.

Czytaj: Mocniej przywiązać mieszkańców do miasta

Różne rozwiązania

Warszawa przyjęła rozwiązanie polegające na zaoferowaniu mieszkańcom niższych cen za bilety długookresowe na komunikację miejską. Osoby, które przedstawią dowody na odprowadzanie podatków w mieście mogą zakodować na swojej karcie miejskiej specjalny e-hologram, który uprawnia do nabycia biletu w niższej cenie. Rozwiązanie to początkowo ograniczone było tylko do warszawiaków (stąd nazwa: „Karta Warszawiaka"). Z czasem zostało rozciągnięte na mieszkańców gmin podwarszawskich („Karta Metropolitalna") – zainteresowana osoba musi odprowadzać podatki w swojej gminie, która ze swojej strony opłaca część wartości biletów swoich mieszkańców za warszawską komunikację publiczną. Nawiasem mówiąc gminy, które korzystają z usług komunikacji warszawskiej i tak partycypują w kosztach jej funkcjonowania, niezależnie od przystąpienia do programu „Karty Metropolitalnej". Można powiedzieć, że gminy uczestniczące w programie płacą dwukrotnie za swoich mieszkańców.

Gminy podwarszawskie np. Pruszków skłonne są czynić z karty mieszkańca instytucję uprawniającą do otrzymywania szerszej oferty usług i towarów w preferencyjnych cenach. Przykładowo posiadacze takiej karty mogą nabyć taniej wejściówkę na miejski basen lub skorzystać taniej z usług przedsiębiorców, którzy przystąpili do programu (zapewne licząc na promocję z tytułu swego uczestnictwa). Praktyka funkcjonowania takiej karty wygląda w ten sposób, że zainteresowany mieszkaniec przedkłada gminie pierwszą stronę swojego PIT lub zaświadczenie o figurowaniu w ewidencji urzędu skarbowego a następnie otrzymuje fizycznie kartę, którą okazuje przed skorzystaniem z usługi w preferencyjnej cenie.

Na bakier z praworządnością

Pod względem ekonomicznym i celowościowym takie rozwiązania wydają się racjonalne i są jakimś sposobem na rozwiązywanie problemu przedstawionego na wstępie niniejszego tekstu. Rzecz w tym, że kryteria gospodarności i celowości nie odgrywają pierwszorzędnej roli w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego. Te z perspektywy ustrojowej są przede wszystkim organami władzy publicznej i muszą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Gminy powinny działać w pierwszej kolejności legalnie.

Programy kart mieszkańca przyjmowane są jako uchwały rad gmin. Nie ulega wątpliwości, że takie uchwały są aktami prawa powszechnie obowiązującego (zawierają normy prawne przyznające podmiotom niepodporządkowanym organizacyjnie gminom uprawnienia lub obowiązki; w tym wypadku prawo mieszkańców legitymujących się kartą do nabywania towarów lub usług w preferencyjnych cenach). Tymczasem nie wszystkie uchwały powołujące takie programy procedowane są w sposób właściwy dla aktów prawa miejscowego. Stosownie do art. 88 Konstytucji RP akty prawa miejscowego muszą być ogłaszane we właściwy sposób – zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Praktyka w tym względzie bywa różna. Uchwały w takich sprawach przyjęte np. w Brwinowie lub Sochaczewie ukazały się w odpowiednim publikatorze, a np. program karty pruszkowskiej nie został opublikowany i traktowany jest przez gminę jako akt prawa wewnętrznego (można go znaleźć na miejskim BIP). Ciężko jest szukać logicznego uzasadnienia dla odmiennej praktyki w takich samych sprawach.

Do czego służą akty prawa miejscowego?

Co więcej, uchwały w przedmiotowych sprawach nie spełniają roli przewidzianej w konstytucji dla aktów prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy do ustaw (podobnie jak rozporządzenia). Stąd podstawa prawna takiego aktu normatywnego musi zawierać normę kompetencyjną do przyjęcia np. uchwały w danej sprawie przez np. radę gminy i normę prawa materialnego, która jest wykonywana za pomocą danego aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1288/07). Ustawy samorządowe same przewidują kiedy to normy w nich zawarte są wystarczające do przyjęcia aktu prawa miejscowego tylko na ich podstawie (zob. np. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Tymczasem większość uchwał ws. kart mieszkańca ma podstawę prawną ograniczoną do samych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, sporadycznie przywoływane są normy prawa materialnego, które są nieadekwatne w stosunku do przedmiotu regulacji takiej uchwały (np. w Grodzisku Mazowieckim powołano art.  110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej – uprawnienie do przyjęcia lokalnego programu pomocy społecznej – sic!).

Dzielenie mieszkańców

Materialnym skutkiem przyjmowania programów kart mieszkańca jest dzielenie mieszkańców gmin. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych bardzo restrykcyjnie podchodziło do kwestii różnicowania mieszkańców. Dość przywołać wyroki NSA z 11 grudnia 2013 II OSK 2471/13 i z 2 lipca 2014 r. I OSK 1054/14, gdzie sąd kategorycznie stwierdził o niedopuszczalności dzielenia mieszkańców gminy z uwagi na jakiekolwiek kryterium (np. wiek lub przynależność do sołectwa).

Tym, co wyróżnia mieszkańców gminy jest miejsce zamieszkania wyznaczane stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego. Tymczasem skutkiem przyjmowania programu karty mieszkańca, gdzie warunkiem koniecznym do uzyskania karty jest odprowadzanie PIT na rzecz danej gminy jest dzielenie mieszkańców na płacących i niepłacących podatków na rzecz gminy i różnicowanie mieszkańców bez wyraźnej podstawy ustawowej. Ciężko jest uznać za wystarczającą podstawę prawną do takiego działania normę wyrażoną w rozporządzeniu ministra właściwego ds. finansów wyznaczającą właściwość urzędów skarbowych w sprawa dot. PIT.

Nadzór wojewody

W całej tej sprawie najbardziej zaskakujące jest to, że problem pozostał niezauważony przez organy nadzoru nad działalnością prawodawcą jednostek samorządu terytorialnego – wojewodów. Z uwagi na brak uchyleń takich uchwał brak jest także orzecznictwa sądów administracyjnych w tym temacie. Powyżej starano się przedstawić niebagatelne argumenty stojące za tezą o nielegalności uchwał gmin ws. kart mieszkańców i to w stopniu w którym jest mowa o rażącym naruszeniu prawa. Hipotezą tłumaczącą taki stan rzeczy są względy techniczno-organizacyjne z jakimi borykają się urzędy wojewódzkie. Przykładowo Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego za 2018 r. liczył 13 404 pozycje. Przyjmując nawet, że nie wszystkie publikowane w nim akty podlegają nadzorowi wojewody (częściowo są to akty przezeń stanowione; a należy pamiętać, że nadzór dot. też aktów prawa wewnętrznego niepublikowanych w dziennikach urzędowych), to ciężko jest uwierzyć by organ nadzoru przy takiej skali był w stanie rzetelnie wykonywać powierzone mu przez ustawy zadania w tym zakresie.

Co z tego wynika?

Gminy przyjmując programy kart mieszkańca działają celowo, ale nielegalnie. Celowo, bo starają się rozwiązać faktyczny problem, który jak na razie wymyka się uwadze ustawodawcy. Nielegalność takiego działania polega na przyjmowaniu uchwał bez odpowiedniej podstawy prawnej i abstrahowanie od roli założonej dla aktów prawa miejscowego w Konstytucji RP, stąd naruszana jest zasada legalizmu działania administracji publicznej. Ponadto materialnoprawne skutki polegające na różnicowaniu mieszkańców są niedopuszczalne w świetle ustawy o samorządzie gminnym i dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych.