Organ nie ma obowiązku udzielania porad prawnych

Problem

Przedsiębiorcy prowadzącemu detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia udzielonego przez burmistrza cofnięto zezwolenie w następstwie sprzedaży alkoholu nieletniemu. Transakcja ta została dokonana nie bezpośrednio przez przedsiębiorcę, któremu cofnięto zezwolenie, ale przez jego pracownika. Taka sprzedaż miała miejsce tylko raz. Przedsiębiorca jest zdania, że organ powinien był uprzedzić go, iż nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletniemu może doprowadzić do utraty zezwolenia. Czy ma rację?

Co mówią przepisy

Zgodnie z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Anna Puszkarska, radca prawny

Osoba prowadząca działalność gospodarczą powinna zapoznać się z przepisami regulującymi tę działalność. Przewidziana w art. 9 k.p.a. zasada informowania strony dotyczy toczącego się postępowania, a nie działalności o charakterze informacyjnym przed wszczęciem postępowania w indywidualnej sprawie. Organ nie ma obowiązku informowania strony o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych oraz o możliwych konsekwencjach niezastosowania się do konkretnych regulacji.

W orzecznictwie podkreśla się, że już jednorazowe naruszenie bezwzględnego zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim jest wystarczającą przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. Ustawodawca nie pozostawił w takiej sytuacji organowi żadnego luzu decyzyjnego, ale nakazał obligatoryjne cofnięcie zezwolenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 179/14). Dla ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma przy tym znaczenia to, czy dokonał takiej sprzedaży alkoholu osobiście, czy przez swojego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży (wyrok WSA w Szczecinie z 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Sz 199/14).

Zakres obowiązku informacyjnego

W orzecznictwie podkreśla się, że w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada: nieznajomość prawa szkodzi. Art. 9 k.p.a. jest odwrotnością tej zasady, po to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2013 r., sygn. II SA/Wr 497/13). Zawarty w tym przepisie wymóg informowania stron oznacza obowiązek organu udzielania stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego przez cały tok postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2012 r., sygn. II OSK 2464/10). Organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia wątpliwości istniejących w danej sprawie, ale zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2988/13).

Prawo do informacji (art. 9 k.p.a.) nie ma jednak charakteru nieograniczonego, gdyż dotyczy tylko praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ nie ma obowiązku informowania o hipotetycznych sytuacjach, które mogą mieć miejsce w przyszłości (wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2014 r., sygn. V SA/Wa 593/14). Twierdzeń o nieznajomości prawa nie można także z reguły odnosić do braku wiedzy o przepisach rangi ustawowej, a ocena tego rodzaju twierdzeń nie może być oderwana od konkretnych okoliczności faktycznych (wyrok NSA w Warszawie z 13 lutego 2001 r., sygn. IV SA 2617/98).

Bez doradztwa prawnego

Zwraca się uwagę, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być on utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów ani zastępowaniem aktywności strony poprzez instruowanie jej o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od dbałości o własne interesy oraz od aktywności procesowej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1507/12).

Nie można przyjmować, że obowiązek informowania stron, przewidziany w art. 9 k.p.a., oznacza wymóg udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich hipotetycznych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej, w szczególności gdy określone okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego z udziałem strony (wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2012 r., sygn. II SA/Gd 772/11).

Nie należy także rozszerzać tego obowiązku o śledzenie prac legislacyjnych i pouczanie stron o potencjalnych korzyściach wypływających z uchwalenia określonego aktu prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 777/07).

Obowiązki przedsiębiorcy

Zasada informowania stron musi być przestrzegana szczególnie rygorystycznie w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne (wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2014 r., sygn. III SA/Łd 1306/13).

Jednocześnie podkreśla się, że zobowiązanie organów administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku zaznajomienia się z przepisami określającymi wymagania dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 518/12). Prowadzenie działalności gospodarczej nie może ograniczać się do zebrania środków materialnych na ten cel, ale wymaga zapoznania się z obowiązującymi przepisami regulującymi tę kwestię. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do udzielenia porad prawnych nawet osobom dopiero rozpoczynającym działalność gospodarczą (wyrok NSA w Warszawie z 1 października 1999 r., sygn. III SA 7458/98). Przedsiębiorca ma obowiązek stosować się do obowiązków przewidzianych w przepisach dotyczących prowadzonej przez niego działalności oraz ponosi konsekwencje niewykonania tych obowiązków (wyrok NSA w Szczecinie z 16 czerwca 1999 r., sygn. SA/SZ 1165/98).