Postępowanie administracyjne: brak odpisu skargi skutkuje jej odrzuceniem

Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi, zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) jest istotnym brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w uchwale z 18 grudnia 2013 roku (sygn. akt I OPS 13/13).

Wniosek prezesa NSA

Powyższa uchwała wyjaśniająca NSA została podjęta z inicjatywy prezesa NSA. Zwrócił się on do powiększonego składu NSA o rozstrzygnięcie następujących kwestii budzących wątpliwości w orzecznictwie NSA: „1. Czy niedołączenie przez stronę wymaganej liczby odpisów skargi i jej załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem istotnym, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sąd sporządzeniem wymaganych odpisów? W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 2. Czy nadesłanie przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie, w sposób określony w art. 49 § 1 p.p.s.a., ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powoduje, że skarga może otrzymać prawidłowy bieg?".

Rozbieżności w judykaturze

Uzasadniając swoje wystąpienie, prezes NSA wskazał na niejednolite stanowisko NSA odnośnie do kwalifikacji braku formalnego skargi (dotyczy to również skargi kasacyjnej i zażalenia) w postaci niedołączenia przez stronę odpowiedniej liczby jej odpisów. Jedne składy orzekające NSA uważają, iż brak ten ma charakter istotny, i po bezskutecznym upływie terminu do jego uzupełnienia skargę odrzucają (por. m.in. postanowienia NSA: z 16 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 117/06; z dnia 19 kwietnia 2007 rok, sygn. akt I OSK 1291/11; z 29 grudnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 2351/11). Inne stoją na stanowisku, że brak ten jest nieistotny, nie stanowi zatem przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2009 roku, sygn. akt II OZ 1046/09; z 8 lipca 2010 roku, sygn. akt I OZ 516/10; z 7 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 1127/11; z 22 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 42/13).

Powyższe rozbieżności zdaniem prezesa NSA wynikają z różnej wykładni art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz odmiennego określania stosunku tego przepisu do art. 47 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niejednorodna praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie prowadzi do różnego traktowania podmiotów, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej. Narusza to konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Czy sąd może uzupełniać braki

Prezes NSA zwrócił także uwagę na niezgodność w stanowiskach NSA odnośnie do możliwości samodzielnego wykonania przez sąd kopii brakujących odpisów skargi. Zwolennicy działania sądu za stronę uzasadniają to ekonomiką postępowania, uznając nadmierny rygoryzm sądów odrzucających skargę z tej przyczyny jako przejaw zamykania stronie dostępu do sądu, co narusza podstawowe zasady i swobody obywatelskie (por. postanowienia NSA: z 27 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 657/10; z 22 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 42/13, a także uchwała NSA z 13 listopada 2012 roku, sygn. akt II OPS 2/12).

Przeciwnicy powyższej teorii wskazują, iż z żadnego przepisu p.p.s.a. nie wynika obowiązek sądu sporządzenia we własnym zakresie brakujących odpisów skargi za stronę (postanowienie NSA z 11 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1259/10; z 23 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 2269/10). Z brzmienia art. 47 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż obowiązek dołączenia odpowiedniej ilości odpisów skargi ciąży jedynie na wnoszącym pismo (postanowienie NSA z 15 września 2011 roku, sygn. akt II OSK 1759/11).

Odpisy po terminie

Prezes NSA wskazał także na odmienne stanowiska NSA odnośnie do oceny nadesłania przez stronę odpisu skargi po wyznaczonym przez sąd terminie, jednak przed dniem wydania przez sąd postanowienia o jej odrzuceniu. Część składów orzekających uważa, iż w takiej sytuacji skargę należy odrzucić, bo strona nie uzupełniła jej braków w terminie (por. postanowienia NSA: z 27 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 307/07; z 12 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1728/09; z 1 lutego 2011 roku, sygn. akt II OSK 114/11 i z 23 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 338/12). Inne mają zdanie odmienne (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 lipca 2011 roku, sygn. akt I OZ 565/11; z 26 września 2012 roku, sygn. akt I OSK 2204/12 i z 22 marca 2013 roku, sygn. akt I OSK 480/13), wskazując, iż odrzucenie skargi w takim przypadku stanowi rażące naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP.

A jednak brak istotny

Wymagania, jakim powinna odpowiadać skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyczerpująco określają: art. 57 § 1 p.p.s.a. wyliczający wymogi formalne skargi administracyjnej, art. 46 p.p.s.a. wymieniający warunki formalne wszystkich pism w administracyjnym postępowaniu sądowym (czyli także skargi, skargi kasacyjnej i zażalenia) oraz dopełniający je art. 47 § 1 p.p.s.a. nakazujący stronie m.in. dołączyć do każdego pisma procesowego odpowiednią liczbę jego odpisów. Zdaniem NSA wyrażonym w omawianej uchwale na równi z wymogami pisma z art. 46 p.p.s.a. należy traktować także te z art. 47 p.p.s.a. Dopiero łączne zastosowanie wymogów z obu tych przepisów świadczy o spełnieniu przez stronę wszystkich wymagań formalnych skargi. Oznacza to zatem, iż tryb określony w art. 49 p.p.s.a., tj. uzupełnienie lub poprawienie braków formalnych skargi dotyczy na równi wymogów z art. 46 p.p.s.a., jak i z art. 47 p.p.s.a. (por. „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Wyd. CH. Beck, Warszawa 2011, str. 236 i 237).

Powyższe przesądza o tym, iż brak formalny skargi z art. 47 § 1 p.p.s.a. w postaci niedołączenia przez stronę odpowiedniej liczby jej odpisów jest brakiem istotnym uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu. Zdaniem NSA przyjęcie poglądu przeciwnego pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów: art. 47 § 1, art. 49 § 1 i 2, art. 57 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz godzi w zasadę kontradyktoryjności i równości stron postępowania.

Nieusuwalny przez sąd

NSA zwrócił uwagę na to, iż przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne dzielą czynności procesowe, w zależności od kryterium podmiotowego, na czynności procesowe sądu, stron i innych uczestników postępowania. W świetle powyższego sporządzanie odpisów pisma przez sąd w celu usunięcia braków za stronę nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności procesowych sądu, ale wskazuje na działanie sądu w interesie tylko jednej ze stron, co godzi w zasadę bezstronności. Zdaniem NSA powyższe stanowisko wynika wprost z brzmienia art. 47 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym dołączenie odpisów pisma (skargi) jest obowiązkiem składającego, a nie sądu.

Znalazł się jednak wyjątek

Wyrażony w omawianym orzeczeniu pogląd nie ma jednak zastosowania w przypadku niedołączenia przez stronę odpisu skargi w postępowaniu, w którym poza organem administracyjnym i skarżącym nie ma innego uczestnika. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, nie mamy w ogóle do czynienia z brakiem formalnym. Specyfiką postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem wnoszenie skargi za pośrednictwem organu, który następnie przesyła ją do sądu wraz z odpowiedzią. Brak odpisu skargi dla organu, który przecież faktycznie zapoznał się z jej treścią, nie stanowi przeszkody do nadania skardze dalszego biegu (por. postanowienie NSA z 15 czerwca 2005 roku, sygn. akt FSK 2583/04; wyrok NSA z 22 września 2005 roku, sygn. akt II GSK 117/05, a także na piśmiennictwo: Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 258 i 259; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek. Lex/el 2013).

Brak naruszenia prawa do sądu

Zdaniem NSA odrzucenie skargi z tej przyczyny, iż strona nie uzupełniała braków skargi poprzez dołączenie odpowiedniej liczby jej odpisów, nie narusza konstytucyjnej zasady prawa obywatela do sądu. Sformalizowanie sądowego postępowania administracyjnego skutkujące nałożeniem na stronę obowiązku dokonywania określonych czynności w określonej formie i terminach gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność. Przepisy formalne pełnią funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bowiem bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania stawiane wszystkim stronom procesu.

Zdaniem NSA nadmierny rygoryzm w postaci odrzucenia skargi z uwagi na nieodłączenie przez stronę odpowiedniej liczby jej odpisów nie może być postrzegany w kategoriach ograniczenie prawa do sądu. P.p.s.a. w żaden sposób nie zamyka drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw i wolności jednostki, lecz umożliwia każdemu obywatelowi skorzystanie z tego prawa w ramach określonej procedury. W sytuacji niedołączenia odpisu skargi przewodniczący wydziału wzywa wnoszącego do uzupełnienie tego braku, wskazując jednocześnie termin (ustawowy) oraz wyjaśniając skutki prawne niewykonania wezwania. Nadto w przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braków skarżącemu przysługuje z mocy prawa środek zaskarżenia (skarga kasacyjna). Strona może także wnosić o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków. Przy tak rozbudowanych ustawowych uprawnieniach strony w sytuacji odrzucenia wniesionej przez nią skargi, w ogóle nie może być mowy o zamknięciu stronie drogi do sądu.

Uzupełnienie po terminie bez znaczenia

W omawianej uchwale NSA stwierdził, iż złożenie przez stronę brakującego odpisu skargi po terminie zakreślonym przez sąd, ale przed posiedzeniem w przedmiocie jej odrzucenia, braku tego nie eliminuje. Zgodnie z art. 49 § 3 p.p.s.a. tylko pismo uzupełnione lub poprawione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Sankcją za nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie, w tym niezłożenia wymaganej liczby jej odpisów, jest jej odrzucenie. O odrzuceniu skargi nie decyduje to, kiedy sąd wyda postanowienie o odrzuceniu, ani to, czy przekroczenie terminu jest znaczne, czy nie. Decydujące znaczenie ma tu przepis art. 85 p.p.s.a., zgodnie z którym czynność w administracyjnym postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna, co w świetle art. 53 § 1 p.p.s.a. oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu, a zatem podlega odrzuceniu.

Uchwała NSA z 18 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OPS 13/13, orzeczenia.nsa.gov.pl

Komentarz

Katarzyna Haligowska-Gaj, adwokat