Administracja podatkowa: potrzebne dobre prawo, nie ogólne klauzule

Rz: Jak pani jako była wiceminister finansów i jednocześnie doradca, który od lat w imieniu podatników często ma do czynienia z urzędami, ocenia administrację podatkową? Czy można powiedzieć, że coś się zmieniło w kontaktach z urzędami?

Dr Irena Ożóg: Oceniając działalność administracji podatkowej, musimy widzieć dwa obszary. Jeden to profesjonalizm pracowników administracji – jak są oni przygotowani merytorycznie do obsługi podatników w sensie znajomości prawa i zasad jego stosowania. Drugi to samo prawo podatkowe. Przez 25 lat nie dorobiliśmy się komfortu stabilizacji prawa podatkowego. Zmienia się ono bez przerwy, co przekłada się na praktykę jego stosowania. Urzędnicy są pracownikami administracji państwowej, którzy muszą to prawo stosować, bez względu na to, co sami o nim myślą.

O administracji skarbowej mam takie zdanie, że jest to najlepsza administracja specjalna w Polsce.

Pod jakim względem najlepsza?

Merytorycznym, zaangażowania, lojalności, przyzwoitości. Oczywiście, co jakiś czas słychać narzekania, ale pamiętajmy, że w urzędach pracują ludzie z krwi i kości, a nie ideały. Oni też mogą mieć swoje słabsze dni i trzeba mieć pecha, żeby na taki dzień trafić. Niemniej jednak kultura obsługi podatników bardzo się zmieniła na korzyść i widzę tę różnicę. Dotyczy to nie tylko dużych miast. Jestem mile zaskoczona poziomem wiedzy, jak i kultury w wielu małych urzędach skarbowych, w których bywam jako petent albo pełnomocnik.

Przy czym ja się nie dziwię, że urzędnicy bronią interesów państwa. Przecież są funkcjonariuszami tego państwa, nie doradcami podatkowymi. Ponadto są związani wewnętrznymi instrukcjami od ministra finansów i muszą się do nich dostosować, jak każdy pracownik u każdego pracodawcy. Urzędnik jest urzędnikiem i nie można od niego wymagać, że będzie sędzią.

Wysoko oceniam administrację podatkową, mimo że też popełnia błędy. Pamiętajmy jednak, że na stosowanie prawa przeciętny urzędnik nie ma większego wpływu – przepis jest, jaki jest, i urzędnik musi go stosować. Uwagi można mieć do tych, którzy to prawo uchwalają, ale to odmienna sprawa, to nie sprawa administracji.

Ordynacja podatkowa zakłada sformalizowaną procedurę kontaktów z organami podatkowymi. Czy jest tam miejsce na ułatwienie kontaktów z urzędnikami?

Procedura musi być sformalizowana. Pomimo to kontakty są dużo łatwiejsze. Kontakt z urzędnikiem zależy od tego, jak on jest zorientowany w prawie materialnym, jak potrafi udzielić informacji i poinstruować. Urzędnik działa w granicach prawa i musi się zachować zgodnie z prawem, nawet jeśli – w drastycznych przypadkach – wydaje się, że przepis jest niezgodny z konstytucją, to urzędnik musi działać w jego granicach, a podatnikowi przysługują określone prawne instrumenty ochrony.

Trzeba też zauważyć, że w ostatnich latach mamy do czynienia z rewolucja technologiczną i to jest wyzwanie w funkcjonowaniu administracji. Ten postęp opornie, ale jednak do urzędów dociera.

Dlaczego opornie?

W mojej ocenie nie dlatego, że jest opór pracowników.

Automatyzacja rozliczeń i kontaktów z urzędami, wykorzystanie elektronicznych środków komunikacji wymagają przeniesienia reguł formalnych do oprogramowania systemów komunikacji. Jeśli prawo się zmienia, często w sposób radykalny, to do tego trzeba dostosować te systemy. Ponieważ prawo podatkowe zmienia się bez przerwy, to informatyzacja systemu podatkowego doznaje opóźnień z tym związanych.

Przechodząc do szczegółów – jak pani ocenia projektowane wprowadzenie obowiązku stosowania przez małych i średnich przedsiębiorców jednolitego pliku kontrolnego już od 2017 r.? Pierwotnie te firmy miały mieć ponad rok więcej na to wdrożenie, a wiemy, że nawet największe firmy, które od 1 lipca muszą wdrożyć JPK, mają z tym problem.

Mam obawy, by nie przyświecała temu myśl: „jakoś to będzie". Oczywiście papier jest cierpliwy i wszystko przyjmie, więc można nakazać szybkie wdrożenie jednolitego pliku kontrolnego. Czy to jest dobra metoda? Obawiam się, czy przedsiębiorcy będą przygotowani, by od 2017 r. JPK był wdrożony przez średnie i małe firmy. Systemy rachunkowości w firmach są najróżniejsze, niektóre konstruowane na indywidualne potrzeby.

Trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, czy JPK jest organom potrzebny tak szybko u wszystkich. Jak sama nazwa mówi, służy on kontroli. Logika i ekonomika działania nakazywałaby kontrolowanie najpierw dużych. Z tej perspektywy duże przyspieszenie dla pozostałych może nie mieć sensu, bo urzędy i tak nie wykorzystają tych informacji.

Jest też druga strona medalu – dopóki nie mamy miecza nad głową, to się nie przygotowujemy. Rozumiem, że przyspieszenie wejścia w życie przepisów o JPK to wymuszenie zainteresowania się tematem. Moim zdaniem rozsądny byłby kompromis, tj. z jednej strony wprowadzenie wymogu szybkiej implementacji JPK, a z drugiej elastyczne podejście i wyrozumiałość urzędników dla przedsiębiorców, którzy popełnią błędy we wdrożeniu nowych obowiązków.

Wystarczy dobra wola czy potrzeba konkretnych zapisów ustawowych?

Nie wiem, czy w naszym kraju jest dobry klimat do działania partnerskiego. Specjalne przepisy nie będą konieczne, jeżeli urzędnik nie będzie się obawiał sankcji służbowych za łagodne traktowanie podatników błądzących z JPK.

Może należałoby wprowadzić okres przejściowy z pewnym marginesem tolerancji, pozwalający na spokojne wdrożenie JPK? Gdy w 1993 r. był wprowadzany VAT, w ustawie pojawiła się kategoria „błędy mniejszej wagi", za których popełnienie nie karano. Co prawda nie brakowało prześmiewców w tym temacie, ale efekt spokojnego wdrożenia VAT osiągnięto.

Myślę, że podobną elastyczność warto rozważyć przy wdrażaniu JPK, a zasoby administracji wykorzystać tam, gdzie przyniesie to Skarbowi Państwa największe korzyści.

Czyli gdzie?

Zdecydowanie trzeba ścigać oszustów wyłudzających VAT. Skala oszustw podatkowych jest tak duża, że w mojej ocenie wszystkie siły i środki powinny tam być skierowane. To dużo ważniejsze niż tzw. agresywna optymalizacja podatkowa. Odnośnie do optymalizacji możemy pochwalać albo nie pochwalać dążenia przedsiębiorców do obniżania danin publicznych i wytaczać armatę zwaną ogólną klauzulą obejścia prawa podatkowego, prawdziwym problemem polskiego budżetu są jednak oszuści.

Trudno godzić się na to, żeby państwo w dzisiejszych czasach aż na taką skalę nie umiało sobie poradzić z oszustwami w VAT przynoszącymi straty dwukrotnie wyższe niż koszty programu 500+.

Czy można coś zrobić, by przeciwdziałać tym oszustom?

Tak, można i trzeba to czynić szybko i dobrze. Przypomnijmy sobie oszustwa na rynku prętów stalowych. Wszystkie gazety zdążyły opisać proceder, a w przepisach nic się nie działo przez dwa lata.

Sięgając dalej w przeszłość, w 1992 r. w podatku dochodowym było wprowadzone zwolnienie dla fundacji, jeśli przeznaczą dochody na cele statutowe. Gdy fundacje zajęły się obrotem paliwami, metalami szlachetnymi czy elektroniką i innymi wyrobami akcyzowymi, to nikt nie czekał, aż ten biznes rozkwitnie, tylko natychmiast zostały wprowadzone ograniczenia, że zwolnienie nie dotyczy dochodu pochodzącego z takiej działalności.

Co stoi na przeszkodzie, by skorzystać z tamtego doświadczenia i np. szybko zlikwidować kwartalne deklaracje VAT w działalności szczególnie interesującej dla oszustów? To bardzo proste, a znacznie utrudni działalność przestępczą.

Mówi pani, że pierwszorzędne zadanie dla administracji to walka z oszustwami w VAT. Czy klauzula przeciw unikaniu opodatkowania, która czeka już tylko na podpis prezydenta, nie jest podobnie ważna?

Trudniej walczyć z oszustwami, a łatwiej powiedzieć na podstawie niejasnych przepisów, że podatnik tak ułożył bieg swoich interesów, żeby nie zapłacić podatku w Polsce. Nie jestem przeciwna tej klauzuli jako narzędziu przeciw uchylaniu się od opodatkowania wielkich dochodów i ich transferu za granicę; uważam, że gdy w Polsce się zarabia, w Polsce należy płacić podatki. Ale nie mogę się zgodzić, że wprowadzana klauzula będzie przykrywką dla licznych luk w prawie podatkowym. Obawiam się, że klauzula w polskim wydaniu może być źródłem wielu sporów, a nawet dramatów przedsiębiorców.

Moją obawę wzmacnia to, że polska administracja zasadniczo nie stosowała tzw. małych klauzul obejścia prawa, które są w polskim prawie podatkowym od wielu lat, a bierze się do klauzuli ogólnej. Klauzule przeciw obejściu prawa są przepisami trudnymi, bo oprócz wiedzy prawniczej ich stosowanie wymaga ogromnej wiedzy ekonomicznej. Klauzula ogólna, nad którą prace zakończył parlament, daje administracji podatkowej narzędzie oparte na uznaniu administracyjnym, co wymaga wiedzy, umiejętności, doświadczenia, ale też dużej kultury prawnej i podatkowej. To organ de facto będzie decydował, czy gospodarcze warunki transakcji są warunkami uzasadnionymi czy nie.

Czy bez klauzuli przeciw obejściu prawa można uszczelnić system podatkowy?