Po zapoznaniu ze sporządzonymi przez Komisję Kodyfikacyjną Ustroju Sądownictwa i Prokuratury dwoma projektami ustaw o dość znamiennych nazwach „o przywróceniu prawa do sądu” z żalem należy stwierdzić, że oba są złe i w żadnym wypadku nie powinny być uchwalone. Szkoda, że Komisja nie zdecydowała się na szeroką konsultację ze środowiskiem sędziowskim, ani też z przedstawicielami pozostałych środowisk prawniczych. To dałoby możliwość spojrzenia z szerszej perspektywy.

Dalej będziemy się odnosić do kwestii sądownictwa powszechnego i w tym zakresie oba projekty, w naszej ocenie, łamią konstytucję, nie dostrzegają istoty problemu, a w konsekwencji nie rozwiązują narosłych problemów i na dodatek krzywdzą zwykłych ludzi, którzy wcześniej uwierzyli, że ich zmagania ze źle działającym wymiarem sprawiedliwości, wydającym błędne wyroki, zostaną rozwiązane i będą mogli dochodzić sprawiedliwości. Dodatkowo, ale to chyba najistotniejsze, przyjęcie któregokolwiek z projektów może skutkować na przyszłość całkowitym unicestwieniem niezależności sądów i gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

Czytaj więcej

Rafał Adamus: Naprawa pełna zastrzeżeń
Rzecz o prawie
Rafał Adamus: Naprawa pełna zastrzeżeń

Kwestia powołania

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Już tutaj trzeba podkreślić, że ani ten, ani jakikolwiek inny przepis ustawy zasadniczej nie różnicuje powoływania na stanowisko sędziego asesorów czy adwokatów, czy też osób, które zajmowały inne stanowiska sędziowskie.

Gwoli wyjaśnienia, wskazana prerogatywa prezydencka, na którą bardzo chętnie w tej i innych sprawach (np. ułaskawienia) powołuje się obecny prezydent, to nie uprawnienie zwierzchnika absolutnego. To uprawnienie, które nie wymaga kontrasygnaty premiera, a więc odpowiedzialność za nie ponosi tylko prezydent, ale w dalszym ciągu musi mieć wyraźną normę kompetencyjną, o czym mówi nie tylko art. 7 konstytucji (wszystkie organy państwa działają tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa), ale i odnoszący się wyłącznie do Prezydenta RP art. 126 ust. 3, według którego prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach.

Wskazana w powołanym art. 7 zasada ma zastosowanie do wszystkich organów Państwa i każdy przepis rangi pozakonstytucyjnej musi być zgodny z najwyższym aktem prawnym.

Istotą obecnych zawirowań, niewątpliwie wynikających z naruszania podstawowych zasad konstytucyjnych za rządów Zjednoczonej Prawicy, jest, czy Krajowa Rada Sądownictwa powołana po zmianach ustaw i po niewątpliwie niekonstytucyjnym wygaszeniu kadencji poprzedniej Rady, jest organem, o którym mowa w cytowanym przepisie konstytucji.

Dwa wyjścia

Naszym zdaniem przy ocenie skutków wadliwości powoływania neosędziów (nie traktujemy tego określenia jak pejoratywnego; chodzi tylko o wyraźne rozróżnienie sędziów powołanych przy udziale wadliwie powołanej i tak działającej KRS), to w wypadku około trzech tysięcy sędziów, którzy zostali powołani przy udziale neo-KRS – niezależnie od tego, czy byli wcześniej sędziami, asesorami, referendarzami, czy wreszcie adwokatami bądź zajmowali jakiekolwiek inne stanowisko – możliwe są dwa wyjścia.

Pierwsze – które tylko wydaje się najłatwiejsze – to uznanie, że wszystkie powołania są całkowicie wadliwe, gdyż wniosek do prezydenta nie został przedstawiony przez konstytucyjny organ KRS, czego konsekwencją musi być uznanie ich nieważności.

Drugie wyjście polega na uznaniu, że mimo oczywistych wadliwości proceduralnych samo powołanie na stanowisko sędziego przez Prezydenta RP jest ważne.

Wszystkie pośrednie stanowiska nie mogą być akceptowane z różnych powodów, choćby zapisów konstytucji oraz wiążącego nas prawa międzynarodowego. Nadto, ze względów sprawiedliwościowych i społecznych.

Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla rozwiązań pośrednich, starających się pogodzić stricte prawne, nieróżnicujące kadr stanowisko o nieoznaczalności wadliwości powołań z powszechnym poczuciem nadmierności konsekwencji wynikających z tejże wadliwości dla osób wstępujących do zawodu.

Obie skrajne sytuacje mają poważne konsekwencje. W pierwszej należałoby uznać, że wszystkie wydane przez neosędziów rozstrzygnięcia zostały wydane przez osoby nieuprawnione, więc nie mają waloru wyroków (postanowień).

Jakkolwiek unieważnienie powołań i powtórzenie wszystkich postępowań konkursowych wydawać by się mogło najbardziej logiczne z punktu widzenia prawa ustrojowego, jednak byłoby to nie do udźwignięcia dla społeczeństwa i państwa. Już tylko tytułem przykładu, może najbardziej jaskrawego, ale trafiającego do wyobraźni, wskazać należy, że natychmiastowo z więzień musiałyby być wypuszczone osoby, w których procesach na jakimkolwiek etapie uczestniczyli neosędziowie (art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k.).

Kodeks postępowania karnego można oczywiście zmienić, można uznać – jak chce tego Komisja – że wydane orzeczenia są ważne, ale trudno wyobrazić sobie, że wyrok wydany przez osobę niebędącą sędzią i wyraźnie tak określaną w samych projektach i uzasadnieniu, jest z jakichkolwiek powodów w dalszym ciągu ważny. Porównywanie do sytuacji sprzed wielu lat, gdy asesura sądowa została uznana za niekonstytucyjną, ale rozstrzygnięcia asesorów nie zostały unieważnione, należy uznać na nietrafne. Mając na uwadze dotychczasowe rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nie sposób uznać, że europejskie trybunały zaakceptują taką sytuację, co z kolei, oprócz wskazanych konsekwencji, będzie powodować duże obciążenie Skarbu Państwa roszczeniami odszkodowawczymi.

W drugiej sytuacji zarówno ci sędziowie, którzy nad wyższą pensję i inne nagrody przedkładali zasady praworządności, jak i zwykli obywatele mogą poczuć się oszukani i pokrzywdzeni, gdyż wbrew temu, co mówił Władysław Bartoszewski, nie tylko nie opłacało się, ale i nie warto było być przyzwoitym. Należy bowiem pamiętać, że przez lata awans uzyskało wiele osób, których kompetencje do tego nie uprawniały, a jedynie wygrały konkursy, które były ignorowane przez praworządnych sędziów. Ponadto wiele osób, które starały się o uzyskanie stanowiska sędziowskiego, a wywodziły się z innych zawodów prawniczych, od razu wybierało sądy okręgowe i apelacyjne, jako że dostęp do tych stanowisk był łatwiejszy, gdyż nie trzeba było w konkursach rywalizować z referendarzami.

Wszystko to doprowadziło do tego, że w sądach wyższego rzędu niż rejonowe, czyli tam, gdzie powinni trafiać bardziej doświadczeni sędziowie, znalazły się osoby, które w żadnym wypadku nie miały ku temu kompetencji i które w każdej innej konfiguracji systemu sądowniczego i politycznego nie uzyskałyby takich awansów.

Kogo premiują?

Komisja Kodyfikacyjna w obu swoich projektach, które w istocie zmierzają do tego samego (tyle że poprzez przyjęcie różnych mechanizmów prawnych), wybiera – jak się wydaje – stanowisko pośrednie. Uznaje bowiem, że uchwały KRS są z mocy prawa nieważne, albo że postępowania w tym zakresie ulegają z mocy prawa wznowieniu i uchyleniu.

Mimo że oczywistą konsekwencją takich decyzji powinno być uznanie za nieważne z mocy prawa wszystkich powołań sędziowskich z wszystkimi tego skutkami, projekty Komisji nie tylko nie odsuwają neosędziów (poza wyjątkami, które trudno zrozumieć) od orzekania, ale wręcz przeciwnie – po części stabilizują ich pozycję, a czasem nawet premiują.

Trudno przy tym zrozumieć katalog wyłączeń sędziów niepodlegających weryfikacji. Komisja bardzo się starała, by nie taki był wydźwięk jej projektów, trudno jednak nie użyć w tym kontekście tego sformułowania. W uzasadnieniu ustaw i prezentacji znajdujących się na stronie internetowej Komisji mowa jest o tym, że asesorzy, referendarze, których powołania na stanowiska sędziowskie mają nie być w ogóle kwestionowane, korzystali z konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej. Uszło chyba jednak uwagi Komisji, że art. 60 konstytucji mówi o tym, że taki dostęp, na jednakowych zasadach, przysługuje wszystkim obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych. Trudno więc zrozumieć, dlaczego z takiego prawa nie mają korzystać adwokaci, prokuratorzy, radcy prawni czy pracownicy wyższych uczelni bądź sędziowie zajmujący wcześniej inne stanowiska. Chyba że przyjmiemy, że projekty Komisji oznaczają pozbawienie paru tysięcy osób pełni praw publicznych.

Takie nierówne traktowanie poszczególnych grup neosędziów nie znajduje uzasadnienia w art. 2 i 32 konstytucji.

Nie do zaakceptowania w świetle reguł konstytucyjnych jest również propozycja, by sędziowie i prokuratorzy ex lege powrócili na poprzednie stanowiska, a adwokaci czy radcowie prawni stali się bezrobotnymi, dopóki ponownie się nie postarają o wpis na odpowiednią listę. Na przewidzianą w ustawie możliwość zatrudnienia ich w charakterze referendarzy należy zarzucić wstydliwą zasłonę milczenia.

Na marginesie, ze swego rodzaju ulgą dostrzec należy, że Komisja zrezygnowała z oznaczania poszczególnych grup osób kolorami mającymi wymownie ich identyfikować.

Jakie uzasadnienie

Zrozumiałym jest rozróżnienie sytuacji asesorów i referendarzy, którzy w wypadku zaniechania zgłoszeń na wolne miejsce sędziowskie i niebrania udziału w procedurze przed neo-KRS utraciliby na zawsze możliwość stania się sędziami. Trudno bowiem takie osoby ganić za to, że po pięciu latach studiów, czterech latach aplikacji i kolejnych czterech latach asesury czy odpowiednio po wielu latach pracy jako referendarze nie zdecydowali się zostać wysoko wykwalifikowanymi bezrobotnymi, w przeciwieństwie do osób, które wykorzystały sytuację, by w sposób uproszczony uzyskać stanowisko sędziowskie, bądź też awans. Często, co nie jest przecież tajemnicą, szły za tym również dodatkowe korzyści, wynikające w istocie z układów ze sferą rządzącą. Osoby decydujące się starać o awans niejednokrotnie były nadto premiowane stanowiskami prezesów w sądach, obejmowały funkcje komisarzy wyborczych, stawały się wykładowcami, członkami komisji egzaminacyjnych, z czym wiązało się dodatkowe, niekiedy bardzo wysokie wynagrodzenie.

To rozróżnienie motywacji musi być brane pod uwagę i uwzględnione, jednakże nie przy okazji grupowej weryfikacji, ale w ewentualnych jednostkowych postępowaniach dyscyplinarnych.

Trudno zrozumieć również niektóre inne propozycje Komisji, przede wszystkim obowiązkowe delegowanie sędziów, którzy przed KRS uzyskali awans (który Komisja uznaje za w istocie nieważny), do sądów wyższej instancji i podtrzymanie tego obecnego stanu. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zapowiedziami ministra sprawiedliwości sędziom delegowanym ma być przyznawany dodatek do wynagrodzenia. Jeśli bowiem uznajemy, że powołanie było wadliwe, to w jaki sposób uzasadnić dalsze premiowanie awansem, jak też w jaki sposób pogodzić to z dodatkową gratyfikacją finansową?

Propozycje Komisji sugerują zatem w istocie zamrożenie w status quo, w dalszym ciągu nie wyciągając konsekwencji wobec delegowanych sędziów i „rozciągając” kwestię wadliwości na dalszy czas. Istotne przy tym jest, że wznowiona czy ponowiona procedura przed KRS (obecną czy nową?) może zakończyć się także odmową przedstawienia prezydentowi wniosku o powołanie neosedziego na wyższe stanowisko. W tej sytuacji oznaczać to będzie, że wszystkie kolejne czynności sędziego w okresie delegacji, wywołujące przecież skutki prawne dla zwykłych obywateli, będą obciążone nieusuwalnym błędem.

Co istotniejsze, nawet gdyby neosedzia zrozumiał swój błąd, delegacja taka jest obowiązkowa i nie ma on prawa z niej zrezygnować przez dwanaście miesięcy. Trudno to pogodzić z zasadą niezawisłości sędziego, jak i niezależnością samych sądów, choć i tak jest to rozwiązanie lepsze niż tworzenie specjalnych wydziałów dla neosędziów, z czym mamy do czynienia obecnie.

Co z konstytucją

Podkreślenia nadto wymaga, że w naszej ocenie nie jest możliwe na drodze ustawowej konwalidowanie naruszeń konstytucji.

Przyjęcie, że obecna neo-KRS nie jest organem, o którym mowa w art. 179 konstytucji, jest możliwe albo poprzez uznanie niekonstytucyjności ustawy przez Trybunał Konstytucyjny, albo na mocy zmiany konstytucji bądź uchwalenia ustawy konstytucyjnej, co już przecież w przeszłości w Polsce miało miejsce.

Obie te sytuacje są niemożliwe w obecnej rzeczywistości. Trudno bowiem będzie zaakceptować jakiekolwiek stanowisko TK, który zresztą w wyroku z 24 listopada 2021 r. (sygn. akt K 6/21) sam stwierdził, że nie jest sądem w rozumieniu art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który to przepis jest w dużej mierze tożsamy z art. 45 konstytucji, a tym samym nie przysługują mu atrybuty niezawisłości i bezstronności. Nie sposób również przyjąć, że przy obecnej spolaryzowanej scenie politycznej dojdzie do konsensusu umożliwiającego zmianę konstytucji.

Dlatego należy rozważyć kwestię uznania powołań, co jednak nie oznacza całkowitego puszczenia w niepamięć udziału sędziów, którzy uzyskali awans (i nie tylko tych) w procedurach przed neo-KRS.

Nie można przecież zapominać również o sędziach (adwokatach, prokuratorach, radcach etc.), którzy startowali w konkursach przed neo-KRS, niejako ją w ten sposób uwiarygadniając, a jednak konkursy takie przegrali. Sama porażka nie może być traktowana jako okoliczność ekskulpującą i osoby te powinny być traktowane tak samo jak ci, którzy uzyskali awans.

Są inne wyjścia

W naszej ocenie konieczne jest przygotowanie zupełnie nowego projektu, nieobciążonego wadami niekonstytucyjności, przede wszystkim wewnętrznie spójnego. Jednakże projekt ten musi być elementem całościowej reformy obejmującej kwestie wyboru i funkcjonowania samej KRS, ale także ustawy o sądach powszechnych, o sądach administracyjnych, o SN, NSA i TK, a najprawdopodobniej również wymagającej zmiany konstytucji. Naszym zdaniem przy projektowaniu zmian rozważenia wymaga spłaszczenie struktury sądownictwa. Rozwiązałoby to kwestię „przywrócenia stanu przedawansowego” i ułatwiło wprowadzenie pozostałych zmian. Poprawiłoby to także, w naszej ocenie, w ogóle sytuację w sądownictwie i utrudniło na przyszłość, niezależnie od tego, kto będzie u władzy, premiowanie „swoich sędziów”.

Wszelkie zmiany muszą mieścić się jednak w granicach wyznaczanych przez zapisy konstytucji i obowiązującego nas prawa międzynarodowego, w tym unijnego.

I na koniec kwestia – naszym zdaniem – najistotniejsza: niezawisłość sędziów jest warunkiem wstępnym i koniecznym rządów prawa oraz zasadniczą gwarancją istnienia sprawiedliwego procesu, ale nie może być w żadnym wypadku postrzegana jako przywilej sędziów, tylko jako prawo obywateli do bezstronnego, fachowego i niezawisłego sądu.

Jakkolwiek Komisja unikała takiego określenia, to oba projekty prowadzą do nieuzasadnionego dzielenia neosędziów na grupy i do ich zbiorowej weryfikacji. Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania. Nie do przyjęcia jest również puszczenie w niepamięć zachowań niektórych sędziów bez choćby wskazania możliwej procedury wyciągnięcia konsekwencji. Wszystko to jednakże powinno być dokonane na drodze przewidzianej przez obowiązującą przecież ustawę, to jest w postępowaniu dyscyplinarnym, bądź nawet karnym.

Za przewinienia służbowe, to jest m.in. działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości (art. 107 § 1 pkt 2), jak i uchybienie godności sędziego sędzia odpowiada przecież dyscyplinarnie, a jedną z możliwych kar jest złożenie z urzędu. Część zachowań sędziów (ponownie wskażmy, że nie chodzi tylko o neosędziów) kwalifikować należy jako wyczerpujące art. 231 § 1 bądź 2 k.k., co powinno być z kolei przedmiotem badania (niezależnej i również zreformowanej) prokuratury.

Kwestię oceny zachowania poszczególnych sędziów należy więc pozostawić w gestii rzeczników dyscyplinarnych i sądów dyscyplinarnych, gdzie właśnie zaistnieje pole do uwzględnienia motywacji i różnicowania sytuacji osób ubiegających się o stanowiska sędziowskie z różnych grup zawodowych.

Wcześniej jednak sądy dyscyplinarne również muszą być zreformowane. Zgodnie z obecnymi przepisami rzeczników dyscyplinarnych powołuje bowiem minister sprawiedliwości i może on ich powołać spośród sędziów bądź podległych sobie prokuratorów. Co więcej, wszystkich sędziów dyscyplinarnych wybiera, bez jakiejkolwiek transparentnej procedury, a jedynie po zasięgnięciu opinii KRS, również szef resortu sprawiedliwości. Konieczne są zatem zmiany gwarantujące rzetelną i niepodważalną ocenę zachowań poszczególnych sędziów.

Nie tworzyć precedensu

Warto też jeszcze zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, duża grupa ludzi, których sprawy rozstrzygali neosędziowie, może poczuć się oszukana. Przez lata byli bowiem zapewniani, że po zmianie władzy i przywróceniu praworządności będą mogli dochodzić sprawiedliwości. Jak jednak wynika z projektów, prawo do wznowienia postępowania przysługiwać będzie jedynie tym, którzy wcześniej składali wniosek o wyłączenie sędziego, i to właśnie ze względu na przesłankę wadliwego powołania. Jest to ponownie rozwiązanie nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa, a przede wszystkim ze społecznym poczuciem sprawiedliwości.

I wreszcie, co wydaje się najistotniejsze. Przyjęcie któregokolwiek z projektów Komisji Kodyfikacyjnej i wdrożenie, czego członkowie Komisji są nadzwyczaj pewni, gdyż posługują się sformułowaniami stanowczymi (Sejm uchwali, nowy prezydent podpisze…) będzie bardzo niebezpiecznym precedensem.

Każda nowa władza, a może nawet i ta sama, będzie bowiem mogła, powołując się właśnie na rozwiązania przyjęte w tych projektach, dokonać ponownej oceny powołań sędziów, wedle własnych reguł. Stworzy to precedens, który następnym razem za podstawę ingerencji przybrać może istotny dla rządzących wówczas czynnik, który stanie się środkiem do uzyskania konkretnych rezultatów, zwłaszcza politycznych. Taka droga nieodwracalnie podważy odrębność sądownictwa i zwyczajnie podporządkuje je aktualnej władzy.

Chcemy wyraźnie zaznaczyć, że wymiar sprawiedliwości, czyli sądy i sędziowie, nie mogą i nie powinni nigdy być przedmiotem doraźnej walki politycznej, a podważanie autorytetu sądów nie może być wykorzystywane jako oręż w tej walce. Negatywne skutki takiej wyniszczającej i w gruncie rzeczy bezsensownej walki pozostają bowiem na lata, z czym mamy do czynienia teraz i co może się w powtórzyć. Jak wskazaliśmy, władza może w przyszłości zechcieć wykorzystać taki precedens.

Liczymy na odzew

Sprawnie działający wymiar sprawiedliwości to jedna z podstaw demokratycznego państwa prawnego i jeden z najistotniejszych gwarantów jego bezpieczeństwa wewnętrznego. Dobrze funkcjonujący, wzmacnia poziom zaufania obywateli do państwa oraz podnosi rangę kraju poza jego granicami.

Zdajemy sobie sprawę, że sztuką jest skutecznie działać, a nie krytycznie oceniać. Trudno jednak nie dostrzec, że kolejne zapowiedzi zakończone przedstawionymi propozycjami wciąż orientują się na usunięcie skutków zmian ostatnich lat w sądownictwie. Nikt zdaje się nie dostrzegać, iż najwyraźniej obecny stan rzeczy potwierdza konieczność głębszych zmian we władzy sądowniczej, a mianowicie takich, które jednocześnie zniwelują aktualny podział na dwa obozy, a nadto uniemożliwią powtórkę zawirowań w przyszłości.

Propozycje zmian zostały zaprezentowane przez nas (i sędziego wywodzącego się ze środowiska prokuratorskiego) Komisji Kodyfikacyjnej. Nasz projekt zdaje się nie wybrzmiał, a spotkał się z odpowiedzią jedynie Małgorzaty Manowskiej, która zapowiedziała pochylenie się nad przedłożonymi założeniami reformy. Sami jako praktycy życzylibyśmy sobie otrzymać projekt, który ma na celu dogłębną i spójną sanację całego systemu. Lepszej okazji ku temu w najbliższych latach może nie być.

Patrycja Pobideł jest asesorem sądowym

Mariusz Ulman jest sędzią z przeszło dwudziestoletnim stażem