Filip Elżanowski: Spór o interpretację przepisów ustawy cenowej

Styczniowy komunikat regulatora rynku energii wywołał poruszenie w sektorze elektroenergetycznym. 27 stycznia 2026 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki przedstawiła swoje stanowisko dotyczące sposobu obliczania odpisów na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny (FWRC), czyli jednego z mechanizmów przewidzianych w ramach ustawy cenowej. Komunikat, który w założeniu miał rozwiać wątpliwości interpretacyjne, w praktyce stworzył kolejne niejasności.

Nowe podejście Prezes URE w komunikacie – dwukrotna zmiana interpretacji przepisów w trakcie ich stosowania

Zaprezentowane stanowisko to kolejny sposób interpretacji przepisów ustawy cenowej. Różni się ono nie tylko od pierwotnego stanowiska regulatora, odsyłającego do wytycznych zarządcy rozliczeń, ale również od komunikatu Prezesa URE wydanego w październiku 2023 r. Zmiana podejścia oznacza dla wielu firm nie tylko konieczność rewizji rozliczeń, lecz przede wszystkim ryzyko nałożenia obowiązku dopłaty brakujących kwot odpisu na FWRC (tzw. domiarów).

Komunikat pojawił się w czasie trwających kontroli prowadzonych przez Prezesa URE. Ich celem jest sprawdzenie, czy przedsiębiorstwa energetyczne prawidłowo raportowały wysokość należnych odpisów. Jeśli kontrola wykaże nieprawidłowości, regulator może wydać decyzję nakazującą uzupełnienie niedopłaty albo, w przypadku nadpłaty, przyznać zwrot środków. W efekcie spór o sposób liczenia odpisu przestaje być wyłącznie teoretyczny: przekłada się na realne, często wielomilionowe konsekwencje finansowe dla uczestników rynku.

„Quasi rygor natychmiastowej wykonalności”

Wątpliwości wzbudza nie tylko dokonana przez Prezes URE interpretacja przepisów ustawy cenowej dotycząca sposobu wyliczania odpisu na fundusz, ale również wykładnia przepisów w zakresie wykonalności decyzji nakładającej obowiązek dopłaty brakującego odpisu.

W jednej z publicznych wypowiedzi Prezes URE wskazała, że prawodawca objął przedsiębiorstwa „quasi rygorem natychmiastowej wykonalności”, polegającym na obowiązku zapłaty należności w terminie 30 dni od doręczenia decyzji wraz z odsetkami naliczanymi od tego momentu. Jednocześnie wskazała, że „mamy tu do czynienia z wykonalnością decyzji administracyjnej przed jej uprawomocnieniem. Strona ma prawo wnieść odwołanie od decyzji, ale nie zwalnia jej to z obowiązku uiszczenia tej dopłaty”. Taka interpretacja budzi poważne zastrzeżenia natury prawnej. Pozostaje ona w sprzeczności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą bezwzględnej suspensywności odwołania od decyzji oraz związanych z nią wyjątków.

Zawieszający charakter odwołania

Zasadą postępowania administracyjnego jest, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a samo odwołanie wstrzymuje jej wykonanie, jeśli zostało złożone w terminie. Rozwiązanie to ma chronić adresata decyzji w sytuacji, gdy ma on wątpliwości co do jej prawidłowości i korzysta z prawa do odwołania. Jest to szczególnie istotne, ponieważ decyzja administracyjna często nakłada na jej adresata obowiązki, takie jak konieczność zapłaty określonej kwoty, co może powodować dotkliwe konsekwencje. W takich przypadkach znacznie bezpieczniej jest wstrzymać wykonanie decyzji do czasu jej ponownego rozpatrzenia niż później próbować odwracać skutki już wykonanych obowiązków.

Od omawianej zasady zostały przewidziane wyjątki. Zostały one ściśle określone i dotyczą jedynie sytuacji, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy obowiązek jej wykonania wynika wprost z ustawy.

Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany przez organ jedynie w przypadku, „gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony”. Szczególny charakter rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że wystąpienie przesłanki uprawniającej do jego nadania powinno być wykazane przez organ w wydawanej decyzji lub w postanowieniu. W przypadku decyzji nakładających np. obowiązek zapłaty określonej kwoty, rygor ten jest daleko idącą ingerencją w prawa jednostki. Dlatego szczególnie ważne jest, aby przepisy prawa w tym zakresie interpretować ściśle.

Drugim wyjątkiem od wspomnianej zasady polegającej na wstrzymaniu wykonalności decyzji poprzez wniesienie odwołania jest sytuacja, gdy natychmiastowa wykonalność decyzji wynika wprost z ustawy. W tym celu przepis ustawy szczególnej musi wyraźnie wskazywać na taką możliwość. Najczęściej wiąże się to z zawarciem przez ustawodawcę stwierdzenia, że decyzja podlega „natychmiastowemu wykonaniu” lub „natychmiastowej wykonalności”, albo zastrzeżenia wprost, że „wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji”.

Decyzja nakładająca obowiązek dokonania domiaru na fundusz

Przepisy ustawy cenowej dotyczące decyzji Prezesa URE wynikającej z kontroli sprawozdań potwierdzających dokonanie odpisu na FWRC nie zawierają powyższych sformułowań. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział, że decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia domiaru odpisu na fundusz z mocy prawa jest natychmiast wykonalna.

Aby decyzja Prezesa URE była natychmiast wykonalna – czyli aby przedsiębiorstwo energetyczne było zobowiązane do zapłaty wskazanej w niej kwoty, niezależnie od tego, czy złożyło odwołanie, czy nie – konieczne jest nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wymaga to wykazania przez Prezesa URE co najmniej jednej z przesłanek określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.