Kiedy toczy się debata nad kolejnym wieloletnim budżetem Unii Europejskiej, w Polsce niezmiennie powracają pytania o wielkość alokacji oraz zdolność efektywnego wykorzystania dostępnych środków. Jest to perspektywa w pełni zrozumiała. Przez ponad dwie dekady budżet UE pełnił przede wszystkim funkcję instrumentu konwergencji, finansując rozwój infrastruktury, wzmacniając potencjał regionów oraz wspierając modernizację instytucjonalną.
Sukces mierzono więc zarówno skalą pozyskanych środków, jak i sprawnością ich kontraktowania oraz trwałym wpływem na rozwój gospodarczy. Dziś taki sposób postrzegania budżetu europejskiego przestaje być wystarczający. Unia Europejska stoi bowiem przed koniecznością jednoczesnego finansowania bezpieczeństwa, odporności energetycznej, transformacji przemysłowej, ochrony granic oraz rozwoju technologii strategicznych. W efekcie debata o przyszłym budżecie wykracza daleko poza sam podział środków. Dotyczy przede wszystkim zmiany jego funkcji – od mechanizmu redystrybucji w kierunku instrumentu ograniczania ryzyka, mobilizacji kapitału prywatnego oraz budowy zdolności strategicznych, których pojedyncze państwa członkowskie nie są w stanie efektywnie tworzyć samodzielnie.
Zmiana ta już się rozpoczęła. W obecnych wieloletnich ramach finansowych (Multiannual Financial Framework – MFF) około 57 proc. wydatków ma charakter inwestycyjny, a po uwzględnieniu instrumentu NextGenerationEU, udział ten wzrasta do 72 proc. W kolejnej perspektywie finansowej zasadniczym wyzwaniem nie będzie więc samo zwiększenie komponentu inwestycyjnego, lecz stworzenie instrumentów, które skutecznie połączą środki publiczne z kapitałem prywatnym i przełożą je na realizację projektów o strategicznym znaczeniu dla Unii.
Konstrukcja budżetu na lata 2028–2034
Na lata 2028–2034 Komisja Europejska proponuje budżet o wartości blisko 2 bln euro, odpowiadający średnio 1,26 proc. dochodu narodowego brutto UE. Jego podstawę mają stanowić krajowe i regionalne plany partnerstwa oraz instrumenty wspierające konkurencyjność europejskiej gospodarki. Koncepcji tej towarzyszą większa elastyczność, uproszczenie architektury programów oraz silniejsze powiązanie finansowania z osiąganymi rezultatami, generującymi wyraźną europejską wartość dodaną.
Największym komponentem nowego budżetu mają być krajowe i regionalne plany partnerstwa, integrujące środki przeznaczone na politykę spójności, rolnictwo, rybołówstwo, migrację, bezpieczeństwo oraz Społeczny Fundusz Klimatyczny. Komisja przewiduje na ten cel 865 mld euro, uzupełnione możliwością uruchomienia do 150 mld euro pożyczek w ramach instrumentu Catalyst Europe, przeznaczonych na obronność, energetykę i technologie strategiczne. Według szacunków Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu Komisji Europejskiej (DG BUDG), około 659 mld euro tej puli mogłoby zostać bezpośrednio przeznaczone na inwestycje, co wraz ze współfinansowaniem pozwoliłoby uruchomić projekty o łącznej wartości około 901 mld euro.
Znaczenie pośredników
Połączenie wielu instrumentów finansowych odpowiada wielowymiarowemu charakterowi współczesnych wyzwań, jednocześnie jednak zwiększa znaczenie architektury wdrożeniowej. Konsolidacja niesie bowiem ryzyko nadmiernej centralizacji procesu wyznaczania priorytetów, sprowadzając regiony i samorządy do roli wykonawców przyjętych wcześniej założeń. Tymczasem to właśnie regionalne i lokalne fundusze, agencje rozwoju, publiczne instytucje finansowe pełniące funkcję pośredników, a także wyspecjalizowane podmioty odpowiedzialne za przygotowanie projektów, mogą stworzyć skuteczny mechanizm łączący budżet Unii Europejskiej z konkretnymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi.
Znaczenie tych instytucji wykracza daleko poza samą dystrybucję środków. Dzięki znajomości lokalnych uwarunkowań są one w stanie ograniczać asymetrię informacji, identyfikować i agregować mniejsze przedsięwzięcia, projektować montaż finansowy oparty na dotacjach, pożyczkach i gwarancjach oraz monitorować realizację inwestycji. Bez takiego zaplecza instytucjonalnego nawet najlepiej zaprojektowane instrumenty europejskie mogą nie przełożyć się na wystarczająco szeroki portfel projektów przygotowanych do finansowania. Decentralizacja procesu wdrażania nie może jednak prowadzić do fragmentacji systemu. Warunkiem jego skuteczności pozostają wspólne standardy oceny projektów, przejrzysty podział ryzyka oraz sprawna koordynacja pomiędzy poziomem unijnym, krajowym i terytorialnym.
Rola Europejskiego Funduszu Konkurencyjności
Drugim filarem projektowanej architektury finansowej jest Europejski Fundusz Konkurencyjności. Komisja Europejska proponuje, aby dysponował on budżetem w wysokości 234 mld euro, a wraz z programem Horyzont Europa tworzył pakiet o wartości 409 mld euro, odpowiadający około 21 proc. przyszłego budżetu UE. Środki te mają wspierać przede wszystkim rozwój technologii strategicznych, innowacji oraz zdolności przemysłowych Europy. Największa część funduszu, tj. 125,2 mld euro, ma zostać przeznaczona na odporność, bezpieczeństwo, przemysł obronny i sektor kosmiczny. Na przywództwo cyfrowe przewidziano 51,5 mld euro, na dekarbonizację przemysłu 26,2 mld euro, natomiast na zdrowie, biotechnologie, rolnictwo i biogospodarkę 20,4 mld euro.
Znaczenie Europejskiego Funduszu Konkurencyjności wykracza jednak poza skalę dostępnych środków. Jego kluczową funkcją jest ograniczanie ryzyka inwestycyjnego oraz mobilizowanie kapitału prywatnego. Komisja proponuje zwiększenie maksymalnej zdolności gwarancyjnej budżetu UE dla programów wewnętrznych do 70 mld euro, a także przeznaczenie co najmniej 11 mld euro na zasilenie systemu gwarancji i instrumentów finansowych. Nie jest to klasyczny wydatek budżetowy. Przejmując część ryzyka inwestycyjnego, Unia tworzy warunki do znacznie większego zaangażowania kapitału banków, instytucji rozwoju i inwestorów prywatnych, którego skala może wielokrotnie przewyższać wartość samego zabezpieczenia budżetowego. W tym właśnie najlepiej widoczna jest ewolucja europejskiego budżetu, od instrumentu finansującego wydatki do mechanizmu organizującego finansowanie inwestycji.
Z technicznych szacunków DG BUDG wynika, że około 218 mld euro wydatków Europejskiego Funduszu Konkurencyjności zakwalifikowanych jako bezpośrednio inwestycyjne mogłoby uruchomić inwestycje o wartości około 318 mld euro, co odpowiada współczynnikowi dźwigni na poziomie 1,46. Potencjał tego rodzaju instrumentów najlepiej ilustrują doświadczenia programu InvestEU. Niezależna ewaluacja udziału Grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) wskazuje, że operacje zatwierdzone od 2021 r. do połowy 2025 r. miały zmobilizować około 342 mld euro inwestycji. Choć wynik ten nie przesądza efektów przyszłego Europejskiego Funduszu Konkurencyjności, potwierdza skuteczność modelu, w którym budżet UE, przejmując część ryzyka inwestycyjnego, umożliwia uruchomienie finansowania wielokrotnie przewyższającego wartość bezpośredniego zaangażowania środków publicznych.
Od efektu dźwigni finansowej należy odróżnić długookresowe oddziaływanie inwestycji w badania i innowacje. Zgodnie z ewaluacją programu Horyzont Europa każde euro zainwestowane w jego ramach może do 2045 r. wygenerować nawet 11 euro dodatkowego produktu krajowego brutto. Oznacza to, że instrumenty gwarancyjne powinny być oceniane przede wszystkim przez pryzmat wartości zmobilizowanego finansowania, natomiast inwestycje w badania i rozwój – przez ich wpływ na produktywność, postęp technologiczny oraz długoterminowy wzrost gospodarczy.
Programy obronne
Inwestycyjna logika nowego budżetu szczególnie wyraźnie ujawnia się w polityce bezpieczeństwa. Łącznie w całej propozycji MFF przewidziano 131 mld euro na obronność, bezpieczeństwo i przestrzeń kosmiczną, a finansowanie mobilności wojskowej ma wzrosnąć dziesięciokrotnie w porównaniu z obecną perspektywą. Odporność Europy jest więc rozumiana szerzej niż tradycyjne wydatki wojskowe: obejmuje także infrastrukturę transportową, energetyczną, cyfrową i satelitarną, wzmacniającą jednocześnie konkurencyjność gospodarki i zdolność państw do reagowania na kryzysy.
Dla programów obronnych dostępne są już szacunki bezpośredniej dźwigni: DG BUDG ocenia ją na 1,52 dla Europejskiego Funduszu Obronnego i 2,43 dla pozostałych instrumentów wsparcia przemysłu obronnego (EDIP). Nie są to jednak estymacje długookresowego mnożnika ani rzeczywistej dodatkowości wydatków. Takich ocen nadal brakuje ze względu na niewielką skalę i krótki okres działania programów: ich koperty wynoszą odpowiednio około 7,2 i 2,3 mld euro, wobec około 577 mld euro dla instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Dysproporcja ta ogranicza możliwość przeprowadzenia porównywalnej oceny makroekonomicznej.
Obronność jest przy tym szczególnym przypadkiem, ponieważ kapitał prywatny nie jest w niej mobilizowany wyłącznie przez obniżenie kosztu finansowania. Dla przedsiębiorstw równie ważne są przewidywalność popytu, wieloletnie zamówienia, wspólne zakupy, standaryzacja sprzętu i możliwość budowania transgranicznych łańcuchów dostaw. Sama gwarancja finansowa nie wystarczy jednak do zwiększenia mocy produkcyjnych, jeżeli przedsiębiorstwa nie będą miały wiarygodnej, wieloletniej perspektywy zamówień.
Nowy budżet stanie się więc testem nie tylko skali finansowania obronności, lecz także dodatkowości tego finansowania. Jeżeli środki europejskie jedynie zastąpią nakłady krajowe albo nie przełożą się na nowe moce produkcyjne, badania i łańcuchy dostaw w UE, ich wpływ na inwestycje, produktywność i europejską bazę przemysłową pozostanie ograniczony.
Rola instytucji rozwoju
Silniejszy efekt może przynieść finansowanie wspólnych zdolności produkcyjnych, technologii oraz infrastruktury podwójnego zastosowania. W realizacji tych celów istotną rolę mogą odegrać krajowe, regionalne i lokalne instytucje rozwoju. Dysponując znajomością lokalnych uwarunkowań oraz zdolnością do przygotowywania projektów, mogą wspierać rozwój infrastruktury podwójnego zastosowania, zaplecza badawczo-rozwojowego oraz małych i średnich przedsiębiorstw włączających się w europejskie łańcuchy dostaw sektora obronnego. Tym samym zwiększają zarówno gospodarczy, jak i terytorialny zasięg nowych programów inwestycyjnych. Ich rola ma jednak charakter komplementarny. Nie zastąpią wspólnych zamówień, wieloletnich kontraktów ani konsekwentnie prowadzonej polityki przemysłowej na poziomie europejskim, które pozostają podstawowym warunkiem uruchomienia inwestycji o dużej skali oraz trwałego wzrostu zdolności produkcyjnych.
Ponieważ dla obronności brakuje jeszcze porównywalnej bazy empirycznej, punktu odniesienia dostarczają dane dla całego portfela inwestycyjnego UE oraz największych programów cywilnych. Według analizy DG BUDG każde euro budżetowego finansowania inwestycyjnego przekłada się w obecnych wieloletnich ramach finansowych wraz z NextGenerationEU na co najmniej 1,22 euro łącznej wartości inwestycji. W propozycji na lata 2028–2034 wskaźnik ten ma wzrosnąć do co najmniej 1,35 euro. Nie oznacza to jednak 1,35 euro dodatkowej inwestycji ponad euro z budżetu UE, lecz 1,35 euro inwestycji ogółem. Dodatkowy komponent wynosi zatem przeciętnie co najmniej 35 centów na każde euro unijnego finansowania inwestycyjnego.
Najlepiej udokumentowanym przykładem jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Analiza oparta na metodzie kontroli syntetycznej porównuje rzeczywisty przebieg inwestycji z hipotetycznym scenariuszem, w którym RRF nie zostałby uruchomiony. Według tych oszacowań wpływ instrumentu na prywatne inwestycje w całej UE zwiększał się z 0,7 proc. PKB w 2022 r. do 1,4 proc. w 2023 r., 1,7 proc. w 2024 r. i 2,1 proc. w 2025 r., przy czym wartości za dwa ostatnie lata opierają się na prognozach z bazy danych makroekonomicznych Komisji Europejskiej AMECO. Średni efekt dla UE27 w latach 2022–2025 oszacowano na około 1,2 proc. PKB. Jeszcze silniejszy efekt wystąpił w Chorwacji, Grecji, Hiszpanii, Portugalii i we Włoszech, czyli w państwach, które otrzymały najwyższe alokacje RRF w relacji do PKB. W tej grupie wpływ na prywatne inwestycje wzrósł z 1,9 proc. PKB w 2022 r. do 3,7 proc. w 2025 r., a średnio wyniósł około 2 proc. PKB. Co najważniejsze, zasadnicza różnica wobec scenariusza bez RRF wystąpiła po stronie inwestycji prywatnych. Wyniki sugerują więc, że instrument nie był jedynie dodatkowym strumieniem wydatków publicznych, lecz pełnił również funkcję katalizatora prywatnych decyzji inwestycyjnych.
Choć wyników dotyczących RRF i funduszy strukturalnych nie można porównywać wprost ze względu na odmienne metody i jednostki pomiaru, polityka spójności również wykazuje silny efekt mobilizacyjny. Analiza Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (ESIF) wskazuje, że każde euro wydatków mobilizowało w horyzoncie dwóch lat około 1,50 euro inwestycji publicznych i prywatnych, przy czym głównym źródłem tego efektu był wzrost inwestycji prywatnych. Nie oznacza to jednak automatycznie pełnej dodatkowości. Inne badania przywoływane przez DG BUDG wskazują, że w części przypadków środki UE zastępowały krajowe nakłady inwestycyjne, zamiast zwiększać łączną skalę inwestycji.
Rezultaty dotyczące ESIF mają szczególne znaczenie dla państw nadrabiających zaległości rozwojowe, ponieważ efekt inwestycyjny był silniejszy w gospodarkach o niższym początkowym zasobie kapitału, a więc tam, gdzie luka infrastrukturalna i produktywnościowa pozostawała największa. Jednocześnie analiza nie wykazała wzrostu bieżącej konsumpcji publicznej, co przemawia przeciw tezie, że fundusze uwalniały przestrzeń budżetową na dodatkowe wydatki bieżące.
Wyzwania dla Polski
Z perspektywy Polski najważniejsze wyzwanie wykracza poza wysokość przyszłej alokacji i zdolność absorpcji. Potrzebna jest spójna architektura wdrażania, łącząca instrumenty unijne i krajowe z kompetencjami regionalnych instytucji rozwoju oraz portfelem projektów gotowych do wykorzystania dotacji, pożyczek, gwarancji i kapitału prywatnego. W obronności i infrastrukturze podwójnego zastosowania oznacza to dodatkowo zdolność agregowania popytu, oceny ryzyka technologicznego i finansowania łańcuchów dostaw.
Dopiero skuteczność tak zaprojektowanej architektury przesądzi o tym, czy blisko 2 bln euro przełoży się na silniejszy przemysł, bardziej odporną infrastrukturę, szybszy rozwój technologii oraz wyższy poziom bezpieczeństwa Europy. Budżetu na lata 2028–2034 nie należy zatem oceniać wyłącznie przez pryzmat skali transferów i tempa ich wydatkowania. O jego rzeczywistej wartości zdecydują przede wszystkim dodatkowość inwestycji, trwały wzrost europejskich zdolności oraz efektywność instytucji odpowiedzialnych za przygotowanie i wdrażanie projektów.
