Referendum zmistyfikowane

Demokracja liberalna jest mechanizmem delikatnym. Ten ustrój wyrasta z kilku wieków doświadczeń, z pomyłek bezprzymiotnikowej władzy ludu – bolesnych, a niekiedy krwawych. Z tych pomyłek wyciągnięto w końcu taki wniosek, że suweren demokratyczny (demos) rządzi o tyle, że nadaje ogólny kierunek poprzez wskazanie takiej czy innej rządzącej elity. Ale nie w takim, że permanentnie decyduje sam o konkretnych kwestiach spornych. Nikt tego głośno nie powie, żeby się temu suwerenowi nie narazić, ale to oznacza zasadę ograniczonego zaufania. Bo już wiemy, że nieograniczone zaufanie kończy się Wielkim Terrorem.

To paradoks, ale demokracja działa o tyle lepiej, o ile więcej ma wbudowanych w system polityczny ograniczeń bezpośredniej władzy ludu. Dojrzałe demokracje nie stosują na przykład ordynacji wyborczej ściśle proporcjonalnej. Po latach trudnych doświadczeń ogromna ich większość odeszła od prostej proporcjonalności przez mechanizmy promujące większe partie, np. modyfikując wielkość okręgów, wprowadzając bardziej restrykcyjny system przeliczania głosów na mandaty (np. u nas obecnie obowiązujący tzw. system d'Hondta) czy też podwyższając (albo wprowadzając tu, gdzie go nie ma) próg, poniżej którego partiom nie przydziela się mandatów.

Uwikłanie w polityczny kontekst

Tylko bardzo naiwni demokraci głoszą hasła hurraproporcjonalnej ordynacji, pozostali wiedzą, że taki system wyborczy prowadzi do karykatury demokracji. Ośmiesza ją, generując parlamentarną kakofonię uniemożliwiającą budowanie trwałych większości i sensowne rozliczanie rządzących. Upraszczając: hurrademokracja jest wrogiem demokracji.

Z podobnych powodów demokracje współczesne z rzadka tylko sięgają po instytucję referendum. Wyjąwszy przypadek szwajcarski, żadna solidna demokracja w Europie nie szafuje tą instytucją, a Niemcy, o których nie da się powiedzieć, że zbudowały po 1949 roku kiepską demokrację, w ogóle jej nie stosują.

Tymczasem to, co zafundowali nam ostatnio ustępujący i nowy prezydent RP, było zaprzeczeniem tej chwalebnej powściągliwości. Zapewne „referendum prezydenta Dudy", gdyby się odbyło, miałoby wyższą frekwencję niż to dramatycznie niskie niespełna 8 procent „referendum prezydenta Komorowskiego".

Ale przestrzegałbym przed wyciąganiem zbyt daleko idących wniosków z frekwencji przy ocenie sensu zadawanych w referendum pytań. Hipotetyczna wyższa frekwencja w niedoszłym referendum z 25 października byłaby bowiem w dużym stopniu odbiciem stosunku Polaków do inicjatora głosowania. „Referendum prezydenta Komorowskiego" stało się także ofiarą politycznego upadku Bronisława Komorowskiego, podczas gdy Andrzej Duda cieszy się – jeszcze? – dużym zaufaniem społecznym.

Piszę o tym nie po to, by analizować polityczną fortunę jednego i drugiego, ale po to tylko, by pokazać, że sama instytucja referendum jest zawsze uwikłana w polityczny kontekst. I to zarówno wtedy, gdy jest sukcesem jego inicjatorów, jak i wtedy, gdy jest ich klęską.

De Gaulle i jego manipulacje

Jest faktem, że referenda były stosunkowo często organizowane we Francji za prezydentury gen. de Gaulle'a. Ale jeśli prześledzić rzetelnie ich przebieg, okaże się, że – niezależnie od tego, iż traktowały o sprawach naprawdę ważnych – wykazywały stałą skłonność do przeradzania się w plebiscyt. Notabene w polskiej debacie notorycznie myli się te pojęcia, używając ich niekiedy zamiennie. To błąd, który utrudnia refleksję.

Tymczasem rozróżnienie ma sens, bo referendum jest głosowaniem ludowym rozstrzygającym jakąś kwestię merytoryczną, a plebiscyt jest głosowaniem ludowym wyrażającym zaufanie, bądź jego brak, do przywódcy. Otóż manipulacja, jakiej dopuszczał się Charles de Gaulle, polegała na tym, że forsował określoną odpowiedź na pytanie zadane Francuzom, wiążąc ją bezpośrednio z ich stosunkiem do własnej osoby.

Jeśli chcecie, bym pozostał u steru spraw państwowych, głosujcie za polityką dekolonizacji (1961) albo za niepodległością Algierii (1962), albo za trybem wyłaniania prezydenta w wyborach powszechnych (1962), albo za utworzeniem regionów i reformą Senatu (1969). A jeśli zagłosujecie przeciw, to tym samym opowiecie się przeciwko mnie, a wtedy odejdę – takie było ostrzeżenie Generała.

Trzeba przyznać, że dotrzymał słowa i odszedł z urzędu, gdy przegrał referendum w 1969 r. Ale problem politycznej presji na głosujących w tym i wszystkich wcześniejszych referendach pozostaje obiekcją, którą trudno zbyć wzruszeniem ramion. Jest obiekcją co do sensu tej instytucji, nie zaś tylko co do zachowania gen. de Gaulle'a.

Plebiscytarny charakter, tyle że w formie negatywnej w stosunku do inicjatora, miało też nasze nieszczęsne referendum z 6 września. To może być pocieszające np. dla zwolenników wprowadzenia JOW, ale przecież nie zmienia istoty problemu, który tu rozważamy. I – prawdę mówiąc – podobnie było z dwoma referendami, o których się powiada, że wyznaczyły generalny kurs Polski przed laty: referendum z 1997 r. w sprawie przyjęcia konstytucji (frekwencja ok. 43 proc., ale nie było wtedy wymogu udziału co najmniej połowy uprawnionych) i referendum z 2003 r. w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej (frekwencja ok. 59 proc.).

Suweren ciągnięty za uszy

Nikt przytomny nie zaprzeczy, że były to kwestie o fundamentalnym znaczeniu. Ale jeśli na tych przykładach dyskutujemy o roli instytucji referendum, nie możemy zapominać, że w obu i frekwencja, i suma głosów na „tak" były wynikiem zmasowanej presji wszystkich możliwych autorytetów publicznych, od celebrytów poczynając, a na hierarchach Kościoła (w przypadku referendum akcesyjnego) kończąc.

Jak w tej sytuacji można serio bronić poglądu, że to Polacy samodzielnie (czyli niezależnie od klasy politycznej) zdecydowali o konstytucji i o akcesji do Unii? Gdyby nie gardłowali za konstytucją (która zresztą jest lepsza, niż się o niej dziś, szczególnie w kampanii PiS, mówi) zgodnie Mazowiecki, Bugaj, Kwaśniewski i Kalinowski, a za akcesją Michnik, Miller i biskup Pieronek – nic by z tego nie było. A gdyby to nie de Gaulle – z jego charyzmą i legendą człowieka opatrznościowego – gardłował za niepodległością Algierii?

Przecież sprawy poddane tym referendom były sporne. Kto potrafi policzyć, jaki był wpływ na decyzję wyborców ich samodzielnego namysłu, a jaki ulegania tym liderom opinii publicznej? I co z tego wynika dla teorii referendum jako autonomicznej decyzji ludu?

Namawiam zatem do traktowania referendum bez uniesień – stosownych przy innych okazjach. Wskazane przykłady każą z pokorą przyznać, że suweren był w tych razach „ciągnięty za uszy", żeby (jak w Polsce) w ogóle poszedł głosować, a także (w Polsce i we Francji), by głosował tak, jak chce elita polityczna. Żaden polityk tego nie przyzna, ale takie są realia decyzji referendalnych, i to nawet w sprawach istotnych. Gdy zaś chodzi o sprawy błahe, rzeczy mają się jeszcze gorzej.

Otóż, wracając do niedzielnego referendum w Polsce, teza części polityków (np. Leszka Millera) i części komentatorów (np. Renaty Grochal czy Michała Szułdrzyńskiego), że bardzo niska frekwencja jest przejawem odpowiedzialności obywatelskiej, wydaje się wątpliwa. Tylko niektórzy, najbardziej wyrobieni wyborcy nie poszli głosować z tego powodu, pozostali po prostu zlekceważyli propozycję. Gdyby była poważna, zachowaliby się tak samo. Poczucie obywatelskiej partycypacji jest u nas stale marne i fakt, że trzeba było dla przyjęcia konstytucji w referendum zlikwidować próg frekwencyjny, ma swoją – jakże smutną – wymowę.

Ale czy z tego wynika, że należy się martwić o to, że sama instytucja referendum została w niedzielę skompromitowana? Nie, ponieważ ta instytucja jest niedopracowana, a wskutek tego idea głosowania ludowego – zmistyfikowana. Ta mistyfikacja odsłoniła się w niedzielę. Nie ma co żałować instytucji tak bardzo podatnej na demagogiczne chwyty, polityzację czy personalizację. Nie należy bronić złych instytucji, lecz ustanowić dobre.

Trzeba wyprowadzić z tego taki wniosek, by ustawowo określić, co może, a co nie może być materią referendalną, tak by nie było już możliwe wyciąganie referendum jak królika z kapelusza (Komorowski) albo pozorne słuchanie Polaków (Duda). Oczywiście sama ustawa nie wystarczy, ale to byłby krok na drodze do zakończenia tej antypaństwowej w istocie zabawy polityków w dobrych wujków.

Przepisy i obyczaje

Żeby tę instytucję uzdrowić, należałoby przyjąć jako bezwyjątkową zasadę, że referendum poddawane są tylko całościowe projekty aktów prawnych. Wtedy uniknie się rozbieżnych interpretacji wyników, co jest jedną z cech naszych referendów: lud się wypowiedział, ale co lud naprawdę miał na myśli, to wie lepiej rząd. Uczciwiej będzie przedstawić ludowi całościowy projekt i zapytać, czy jest za czy przeciw, albo dwa konkurencyjne projekty do wyboru.

Gdyby taka reforma się udała, zniknąłby automatycznie problem pytań w rodzaju, czy chcemy być młodzi, zdrowi i bogaci. Nie wiem, czy da się skutecznie doprecyzować przepis konstytucji nakazujący, by pytania referendalne dotyczyły kwestii „o szczególnym znaczeniu dla państwa". Ale można i należy publicznie wyśmiewać takie pytania referendalne, jakie nam przedstawiono w niedzielę, i takie, jakie zamierzano nam postawić 25 października.

Dobra demokracja nie stoi wyłącznie na przepisach prawa, lecz także na zdrowych obyczajach politycznych.