Kluczowa jest kwestia wieloletnich umów bezterminowych, których operatorzy nie mogą dostosować do zmieniających się realiów. Branża proponuje zmiany w art. 308 Prawa komunikacji elektronicznej, regulatorzy deklarują gotowość do dialogu, ale UOKiK przestrzega przed osłabieniem ochrony klientów.

Koszty rosną, umowy bez zmian

Rynek telekomunikacyjny w Polsce należy do najbardziej konkurencyjnych w Europie, a jednocześnie stoi przed ogromnymi potrzebami inwestycyjnymi. Jak wskazywał Krzysztof Pstrong, członek zarządu i dyrektor generalny Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej (PIKE), w Polsce działa około 2,6 tys. zarejestrowanych operatorów telekomunikacyjnych, z czego tylko 16 to duże podmioty. Pozostałą część stanowią mikro-, mali i średni przedsiębiorcy działający lokalnie i regionalnie.

Jednocześnie ceny usług pozostają relatywnie niskie. Według danych przywołanych przez przedstawiciela PIKE średni przychód na użytkownika należy w Polsce do najniższych w Europie. Jak wskazał Pstrong, w Unii Europejskiej średni przychód na użytkownika na usługi dostępu do internetu jest średnio o 49 proc. wyższy, płatna telewizja o 37 proc., a usługi mobilne o 86 proc. Ta korzystna dla klientów sytuacja staje się jednak wyzwaniem dla operatorów, którzy muszą jednocześnie finansować modernizację sieci, nowe technologie oraz bezpieczeństwo cyfrowe.

Pstrong zwrócił uwagę, że w latach 2019–2024 realne przychody sektora telekomunikacyjnego spadły o 22 proc., a realne inwestycje o 15 proc. Tymczasem w ciągu najbliższych pięciu lat branża będzie musiała przeznaczyć na inwestycje około 50 mld zł.

W tej sytuacji – przekonywał przedstawiciel PIKE – jednym z najpoważniejszych problemów jest brak wystarczającej elastyczności w reagowaniu na zmiany kosztowe i technologiczne. Najwyraźniej widać to na przykładzie umów bezterminowych. – 22 proc. wszystkich umów telekomunikacyjnych w Polsce to umowy bezterminowe. Ich średni wiek to prawie pięć lat (4,7) – mówił Pstrong. Jego zdaniem w przypadku takich kontraktów operatorzy często nie mają możliwości dostosowania warunków umowy do zmian, które nastąpiły wiele lat po jej zawarciu. Problem dotyczy m.in. wzrostu kosztów licencji, opłat na rzecz organizacji zbiorowego zarządzania czy modernizacji infrastruktury. Operatorzy przechodzą z technologii HFC na światłowodowe sieci FTTH, ale – jak wskazywał Pstrong – nie zawsze mogą odpowiednio zmodyfikować warunki świadczenia usługi.

Branża zabiega więc o doprecyzowanie art. 308 Prawa komunikacji elektronicznej. Chodzi o stworzenie katalogu okoliczności kosztowych i technicznych, które doprecyzowałoby operatorowi możliwość jednostronnej zmiany warunków umowy. PIKE podkreśla jednocześnie, że wraz z większą elastycznością dla firm powinny pojawić się zabezpieczenia dla klientów. Propozycja branży uwzględnia m.in. prawo abonenta do wypowiedzenia umowy w ciągu 30 dni bez ponoszenia kosztów.

Krzysztof Pstrong szczególnie mocno podkreślał problem starszych kontraktów. Jak tłumaczył, klient mógł np. w 2014 r. podpisać umowę terminową na dwa lata. Po tym okresie umowa przechodziła na czas nieokreślony. Jeżeli w pierwotnym kontrakcie nie przewidziano odpowiedniego mechanizmu późniejszej modyfikacji, operator może mieć dziś bardzo ograniczone możliwości dostosowania jej do nowych warunków.

– Mówimy o umowach bezterminowych, które mogą trwać nawet dziesięć lat – argumentował przedstawiciel PIKE. W jego ocenie dla operatorów posiadających dużą liczbę takich kontraktów jest to coraz większy problem, zwłaszcza przy jednoczesnej presji kosztowej, inwestycyjnej i regulacyjnej. Propozycje mają uwzględniać zarówno przesłanki kosztowe i techniczne, jak i mechanizmy ochrony konsumenta – m.in. karencję, zasadę adekwatności oraz możliwość rezygnacji z umowy.

UKE: trzeba znaleźć równowagę

Problem dostrzega także prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) Przemysław Kuna. Jak wskazywał, stabilność cen usług telekomunikacyjnych, która przez lata była atutem polskiego rynku, zaczyna kolidować z możliwościami finansowania inwestycji.

– Trzeba zacząć już działać, aby wyjść naprzeciw potrzebom inwestycyjnym i potrzebom posiadania profitu przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych – mówił Kuna. Jednocześnie podkreślał, że musi istnieć równowaga między interesem operatorów a interesem użytkowników końcowych. Jego zdaniem operatorzy powinni mieć możliwość uzyskania zwrotu z inwestycji. Dotyczy to nie tylko budowy sieci, ale również utrzymania infrastruktury i konkurowania na coraz bardziej wymagającym rynku. Z drugiej strony nie można dopuścić do gwałtownych podwyżek uzasadnianych wyłącznie porównaniami z innymi państwami.

– Zadanie przed nami wszystkimi, czyli operatorami, Ministerstwem Cyfryzacji, UOKiK i UKE, żeby wypracować taki model – mówił prezes UKE. Jak przypomniał, podczas ostatniej aukcji częstotliwości operatorzy zapłacili państwu łącznie 2,5 mld zł. To – jego zdaniem – pokazuje skalę kosztów, które sektor przeznacza na rozwój, i jednocześnie potrzebę zapewnienia przedsiębiorcom możliwości odzyskania poniesionych nakładów.

UOKiK: pacta sunt servanda

Ostrożniejsze stanowisko przedstawił Daniel Mańkowski, wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Urząd nie kwestionuje potrzeby rozwoju sektora i inwestycji, ale wskazuje, że podstawą relacji między operatorem a klientem musi pozostać zaufanie. W przypadku umów zawieranych na czas określony stanowisko UOKiK jest jasne.

– Pacta sunt servanda – przypomniał Mańkowski. Jeżeli profesjonalny przedsiębiorca zawiera z konsumentem umowę na określony czas, obie strony umawiają się na świadczenie usługi na określonych zasadach i za określone wynagrodzenie. Konsument musi natomiast być w stanie zaplanować swój budżet, a przedsiębiorca – oszacować ryzyko prowadzenia działalności.

Inaczej wygląda sytuacja umów na czas nieoznaczony. Tu UOKiK uważa, że już obecne przepisy pozwalają na zmiany związane z kosztami świadczenia usług. Problemem jest jednak sposób, w jaki te zmiany są przeprowadzane. Klient powinien wiedzieć kiedy, w jakich okolicznościach i na jakich zasadach może dojść do podwyżki. Nie powinien być zaskakiwany zmianą krótko po podpisaniu umowy ani sytuacją, w której przedsiębiorca kilkukrotnie podnosi cenę, powołując się na ten sam czynnik ekonomiczny. – My postulaty branży słyszymy, dyskutujemy i rozumiemy, więc liczę, że pewne kwestie uda się wypracować – zadeklarował Mańkowski.

Jednocześnie wiceprezes UOKiK zaznaczył, że zmiana prawa powinna być ostatecznością. Jego zdaniem obecne regulacje dają już narzędzia do działania, a zanim ustawodawca zdecyduje się na kolejną zmianę, warto wykorzystać możliwości istniejącego prawa i dialogu pomiędzy stronami.

Kluczowa nie podwyżka, lecz jej przewidywalność

Do kompromisu pomiędzy elastycznością przedsiębiorcy a ochroną konsumenta próbował zbliżyć się Witold Chomiczewski, pełnomocnik ds. legislacji w Izbie Gospodarki Elektronicznej (IGE). Jego zdaniem klauzule modyfikacyjne powinny być możliwie precyzyjne i transparentne. Mogłyby odwoływać się do obiektywnych wskaźników, takich jak inflacja, oraz zawierać określone poziomy bezpieczeństwa. Ważne byłoby także wskazanie, jakie konkretnie okoliczności uzasadniają zmianę ceny i zapewnienie klientowi odpowiedniego czasu na wypowiedzenie umowy. Takie rozwiązanie – przekonywał Chomiczewski – pozwalałoby chronić zaufanie konsumentów, a jednocześnie zwiększałoby przewidywalność decyzji biznesowych.

Jego zdaniem zasada powinna działać w obie strony. Jeżeli przedsiębiorca może podnieść cenę w związku ze wzrostem określonego wskaźnika lub kosztów, analogiczny mechanizm powinien działać przy ich spadku. – Jeżeli idziemy w kwestię związaną z waloryzacją ceny w górę, powinniśmy też na zasadzie lustrzanego odbicia w przypadku spadku tych wskaźników obniżać po prostu cenę – mówił radca prawny.

Nie tylko telekomunikacja ma problem

Debata pokazała, że podobne napięcia występują również na rynku e-commerce. Handel internetowy coraz częściej opiera się na usługach cyfrowych i modelach subskrypcyjnych, a rozwój sztucznej inteligencji pozwala na coraz bardziej zaawansowaną personalizację ofert i cen. Chomiczewski zwrócił uwagę, że w e-commerce klauzule modyfikacyjne dotyczące cen funkcjonują przede wszystkim w otoczeniu przepisów o klauzulach abuzywnych. Problemem jest interpretacja tego, czym jest „ważna przyczyna” pozwalająca na jednostronną zmianę umowy.

Tu również, jego zdaniem, potrzebna jest większa przejrzystość. Konsument powinien wiedzieć, jakie przesłanki mogą uruchomić zmianę ceny, a przedsiębiorca powinien wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku zdecydował się na jej zastosowanie.

Zaufanie elementem konkurencji

Daniel Mańkowski zwrócił uwagę, że przejrzystość zasad zmiany cen jest nie tylko kwestią ochrony konsumenta. Ma również znaczenie dla konkurencji między przedsiębiorcami. Jeżeli jedna firma od początku jasno informuje klienta, że cena może wzrosnąć w określonych warunkach, a druga oferuje pozornie tańszą usługę, ale możliwość podwyżek ukrywa w regulaminie, konsument może podjąć decyzję na podstawie niepełnej informacji.

– Konsument, głosując portfelem, pójdzie do oferty tańszej. Tylko czy faktycznie będzie tańsza? – pytał wiceprezes UOKiK. To właśnie dlatego – w jego ocenie – ochrona zaufania konsumentów i uczciwe reguły konkurencji są ze sobą ściśle powiązane.

Uczestnicy debaty zgodzili się również, że problemem pozostaje skomplikowanie regulacji i samych umów. Przemysław Kuna zwracał uwagę, że umowy telekomunikacyjne potrafią liczyć kilkadziesiąt stron, a liczba regulacji i klauzul, które przedsiębiorcy muszą uwzględniać, powoduje, że trudno oczekiwać od konsumenta pełnego zrozumienia wszystkich zapisów. Jego zdaniem warto pracować nad standaryzacją i większą przejrzystością dokumentów.

Podobnie uważa Krystian Olchowik, dyrektor departamentu GovTech w Ministerstwie Cyfryzacji (MC). Jak przyznał, sam nie pamięta dokładnie, co znajduje się w jego umowie z operatorem. Jego zdaniem wiele informacji można przedstawić konsumentowi na dwóch prostych stronach: co kupuje, za ile, na jakich warunkach i przez jaki czas. W ocenie przedstawiciela MC potrzebne są dalsze rozmowy pomiędzy biznesem i regulatorami, tak aby wypracować rozwiązanie uwzględniające obie strony rynku.

Regulacyjny hamulec dla inwestycji?

Inna bolączka to skala regulacji dotyczących gospodarki cyfrowej. Chomiczewski wskazywał, że przedsiębiorcy muszą mierzyć się m.in. z RODO, regulacjami konsumenckimi, przepisami dotyczącymi greenwashingu, AI Act czy ogólnym bezpieczeństwem produktów. Problemem jest nie tylko liczba przepisów, ale również ich nakładanie się i konieczność dostosowywania systemów informatycznych.

Szczególnie dotkliwe może to być dla małych i średnich firm. Przedstawiciel IGE przywołał badania izby, z których wynikało, że wdrożenie zmian związanych z obowiązkiem informowania o najniższej cenie z ostatnich 30 dni oznaczało średni koszt na poziomie 159 tys. zł, uwzględniający m.in. obsługę prawną i zmiany informatyczne. Dlatego – argumentował – potrzebny jest czas na sprawdzenie, jak nowe regulacje działają w praktyce, zamiast ich ciągłego zmieniania.

Krzysztof Pstrong zwrócił uwagę na jeszcze inny aspekt regulacji. Jego zdaniem problemem nie są wyłącznie same ustawy i rozporządzenia. – Gorszym zjawiskiem jest pewna praktyka regulacyjna – jeżeli regulator rozpoczyna postępowanie lub wydaje decyzję, cały rynek zaczyna obserwować sytuację i może wstrzymywać się z podobnymi działaniami do czasu jej wyjaśnienia – mówił przedstawiciel PIKE. W efekcie pojawia się, jak to określił, „efekt mrożący”. Operatorzy nie wiedzą bowiem, gdzie przebiega granica dopuszczalnych działań. W jego ocenie jednym z najważniejszych wniosków powinno być dążenie do stworzenia przejrzystych zasad, które z jednej strony będą chronić konsumenta, a z drugiej dadzą operatorom możliwość elastycznego reagowania na zmiany kosztowe i techniczne. To właśnie na tym polu powinna rozstrzygnąć się w praktyce kwestia przyszłości klauzul modyfikacyjnych.