Znowelizowane w ubiegłym roku przepisy ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) w znaczący sposób poszerzyły uprawnienia radnych w zakresie prawa do informacji (analogiczne rozwiązania wprowadzono też do pozostałych ustaw samorządowych – rozważania zawarte w artykule odnoszą się też do uprawnień radnych powiatowych i wojewódzkich). Artykuł 24 ust. 2 u.s.g. w nowym brzmieniu pozwala radnym na uzyskiwanie informacji i materiałów, wstęp do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wgląd w działalność urzędu gminy. Uprawnienie to odnosi się także do innych jednostek organizacyjnych gminy i funkcjonowania spółek komunalnych. Jednocześnie prawo to nie ma charakteru bezwzględnego i jest ograniczane przepisami dotyczącymi ochrony informacji prawnie chronionej, oraz zakazem naruszania dóbr osobistych osób trzecich na skutek udzielania dostępu do takich informacji lub materiałów.
Czytaj także:
Problemy z interpretacją
Praktyka stosowania nowych przepisów wskazuje na duże problemy z ich interpretacją, które pojawiają się zarówno po stronie urzędników jak i zainteresowanych informacją 5radnych. Kontrowersje związane z zakresem prawa wynikającego z art. 24 ust. 2 u.s.g. ujawniły się ostatnio w jednej z podwarszawskich gmin, gdzie dwóch radnych domagało się udostępniania im akt sprawy jednego z aktualnie prowadzonych postępowań ws. wydania decyzji o warunkach zabudowy. Celem żądania było uzyskanie mapy na której został naniesiony kształt budynku (zob. http://pruszkow.bip.gmina.pl/ interpelacja nr 16/2019/KO).
Działanie radnych wynikało z obaw części mieszkańców odnoszących się do przedmiotowej inwestycji. Początkowo urzędnicy odmówili udostępnienia zainteresowanym akt sprawy. Jednocześnie pojawiło się stwierdzenie, że dopuszczenie do wglądu takich materiałów zależy od zgody prezydenta miasta. Na skutek dyskusji i konsultacji z miejskim radcą prawnym mapa została udostępniona, jednak nie zezwolono radnym na sfotografowanie jej.
Niezadowoleni z przebiegu sprawy radni wystąpili do prezydenta miasta z interpelacją. W jej treści zwrócono uwagę, że działania urzędników zmierzające do ograniczenia uprawnienia radnych miały miejsce bez podstawy prawnej. Zauważono, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do odmowy dostępu do akt sprawy w zakresie żądanym przez radnych.
Podstawą ochrona danych
Odpowiadając na interpelację prezydent miasta stwierdził, że strony postępowania administracyjnego powinny mieć zapewnione poszanowanie prawa do prywatności, prawa autorskiego oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie prezydenta miasta dokonywanie kopii takich dokumentów jest dopuszczalne tylko tyle o ile nie narusza przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Dodatkowo prezydent zwrócił uwagę na konieczność uzasadnienia takiego wniosku radnych. Podkreślano, że w stanie faktycznym sprawy zaszły przesłanki do odmowy udostępnienia materiałów w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. – „prawa autorskie" są „dobrami osobistymi", z kolei „tajemnica przedsiębiorstwa" mieści się w pojęciu „tajemnicy prawnie chronionej".
Na gruncie omawianej sprawy powstały następujące wątpliwości co do zakresu stosowania nowych przepisów:
- jak należy rozumieć pojęcie „informacji i materiałów" o których mowa w ustawie?
- czy radny na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. może żądać dostępu i kopii akt postępowania administracyjnego?
- czy konieczne jest uzasadnianie wniosku o udzielenie informacji i czy uzyskanie dostępu jest uzależnione od zgody wójta?
- jak należy rozumieć pojęcia „dóbr osobistych" i „tajemnicy prawnie chronionej"?
Aktualne brzmienie art. 24 ust. 2 u.s.g. nawiązuje do art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Przepisy te w sposób oczywisty różnią się zakresem przedmiotowym – uprawnienia informacyjne posła lub senatora obejmują także sprawy majątkowe Skarbu Państwa. Takie funkcjonalne powiązanie pozwala stosowanie z analogii dotychczasowego dorobku orzeczniczego wypracowanego na gruncie spraw dot. takich praw posłów lub senatorów do działań podejmowanych przez radnych.
Kto wnosi żądanie
W praktyce przyjmuje się, że zakres pojęcia „informacji i materiałów" zbliżony jest do zakresu spraw podlegających udostępnianiu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (u.o.d.p.). Stąd podstawową sprawą jest ustalenie czy w danej sprawie żądanie wnoszone jest przez radnego jako osobę prywatną czy w związku z wykonywaniem mandatu. Jeżeli dana materia mieści się w zakresie obu przywołanych wyżej trybów, to w wypadku radnego należy udzielić mu informacji w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g., ponieważ jest to tryb szczególny związany z odformalizowaniem i uprzywilejowaniem takiego podmiotu w zakresie dostępu do żądanej informacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że jeżeli organ administracji publicznej odmawia udostępnienia żądanej informacji lub materiału, to żądanie radnego przyjmuje postać wniosku w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Z kolei niezałatwienie wniosku umożliwia zastosowanie postępowania skargowego uregulowane w art. 237 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 lutego 2018 r., IV SA/Gl 1131/17, LEX nr 2448623).
Zakres wykonywania mandatu przez radnego musi być z kolei ustalany w odniesieniu do kompetencji kontrolnych rady. W orzecznictwie sądowym przyjęto szerokie rozumienie takich kompetencji. Zgodnie z nią rada kontroluje realizację zadań przez organ wykonawczy. Nie ma znaczenia czy zadania te należą do kategorii „własnych", czy „zleconych" (zob. wyrok SO w Zielonej Górze z 4 października 2016 r., IV Pa 92/16, LEX nr 2150399). Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zadanie polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej jest zadaniem własnym gminy. Przyjmując, że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje nieuchwalony plan zagospodarowania przestrzennego trzeba dojść do wniosku, że rada i co za tym idzie radni mają prawo kontrolować działalność wójta w takich sprawach.
Nie tylko strona
Zgodnie z art. 73 § 1 prawo do dostępu do akt sprawy przysługuje stronom postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że dokumenty takie są niejawne dla innych podmiotów. Orzecznictwo sądów administracyjnych doprowadziły do sformułowania stanowiska, że inne niż strony podmioty mogą uzyskać dostęp do akt sprawy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2017 r., II SA/Go 1000/17, LEX nr 2406045).
Oznacza to, że ustawa ta stosowana jest ze wszystkimi jej konsekwencjami, włącznie z jej art. 12 ust. 2, który zobowiązuje podmioty publiczne do udostępniania informacji w drodze kopiowania lub przesłania na odpowiednim nośniku informacji. W praktyce oznacza to konieczność zanonimizowania danych osobowych przy okazji sporządzania takich kopii.
Uznając, że tryb żądania informacji przez radnego oparty na art. 24 ust. 2 u.s.g. jest postępowaniem szczególnym względem u.d.i.p. należy przyjąć, że zakres uprawnień związanych z takim roszczeniem nie może być mniejszy niż ten wynikający z ogólnego dostępu do informacji publicznej. Stąd radny dysponuje prawem żądania sporządzania odpowiednich kopii lub przesyłania informacji lub materiałów.
Bez uzasadnienia
Ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania wniosku składanego na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Jeżeli taki wymóg formalny byłby konieczny do skutecznego wystąpienia z wnioskiem, to zostałoby to wyraźnie zaznaczone w przepisach. Przykładowo w wypadku interpelacji konieczne jest „zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego".
Należy odróżnić sytuacje w której zainteresowany zwraca się z wnioskiem o udostępnienie mu informacji lub materiałów bezpośrednio do wójta. Wówczas organ wykonawczy gminy stoi przed wyborem czy udostępnić odpowiednie dane, czy odmówić takiego dostępu i poinformować o tym wnioskodawcę stosownym pismem. W takim wypadku decyzja zależy bezpośrednio od wójta, który rozstrzygając o udostępnieniu musi kierować się normą zawartą w art. 24 ust. 2 u.s.g. Z kolei jeżeli bezpośrednim adresatem takiego wniosku jest urzędnik, to w wypadku podjęcia wątpliwości co do możliwości udostępnienia danej informacji powinien on niezwłocznie zawiadomić na piśmie wójta. Ten w wypadku podzielenia wątpliwości pracownika powinien odmówić udzielenia informacji lub materiałów na takich samych zasadach jak w sytuacji kiedy jest bezpośrednim adresatem wniosku.
Dobro osobiste i tajemnica
Pojęcie „dóbr osobistych" musi być odnoszone do art. 23 kodeksu cywilnego – w przepisie tym zostało zawarte przykładowe wyliczenie takich dóbr, są to m.in. zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, itp. W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że istotą „dóbr osobistych" jest ich związanie z jednostką i jej właściwościami. Ponadto dobra osobiste jakkolwiek mieszczą się w pojęciu praw podmiotowych, to ich specyfika polega na tym, że uprawniony nie wykonuje ich – to inni uczestnicy obrotu zobowiązani są do nienaruszania dóbr osobistych.
Nie sposób zatem uznać za „dobra osobiste" np. praw autorskich. Wynika to z faktu, że prawa autorskie są co do zasady zbywalne, są wykonywane czynnie przez uprawnionego i nie są związane ściśle z daną jednostką.
Z kolei termin „tajemnica przedsiębiorstwa" jest terminem ustawowym i jego definicja legalna została zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z nią - istotą „tajemnicy przedsiębiorstwa" jest to, że „nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności". W sytuacji, w której pewne informacje są włączane do akt postępowania administracyjnego, które z założenia mają status informacji publicznej, można przyjąć, że strona chciała i godziła się na wyłączenie poufności takich danych.
Wnioski
Stosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym będzie jeszcze przez dłuższy czas dostarczało wiele problemów interpretacyjnych. A to dlatego, że w wypadku takich wniosków radnych i działań wójta będących reakcją na nie - stosowana jest kontrola sądowoadministracyjna. Wydaje się, że kluczowe jest umiejętne korzystanie - przez zainteresowanego radnego - ze specjalnego trybu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku negatywnego załatwienia sprawy przez organ wykonawczy w pierwszym wypadku możliwe jest pociągnięcie go do odpowiedzialności politycznej. Natomiast działanie na podstawie u.d.i.p. umożliwia wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami.
podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)
