Jak poprawić błędnie wyliczoną mundurową wysługę lat

Obowiązujące od 8 kwietnia nowelizacje rozporządzeń płacowych służb mundurowych zmieniły zasady podwyższania uposażeń funkcjonariuszy ze względu na posiadaną przez nich wysługę lat. Zmiany mają ich zachęcić do późniejszego odchodzenia na emeryturę. Do tej pory, wzrostem uposażenia zasadniczego premiowano jedynie 30 lat służby, teraz będzie to aż 35 lat. Funkcjonariuszom opłaca się więc wykazać jak najdłuższy staż. Część z nich będzie zapewne chciała przedstawić nowe dowody potwierdzające okresy wliczane do stażu, nieuwzględnione do tej pory w posiadanej przez nich wysłudze lat. A to zmusi przełożonych do ponownego jej obliczenia.

O ile jednak zasady, na jakich odbywa się weryfikacja stażu służby, są określone wprost w przepisach, o tyle inne sytuacje, np. gdy przeliczenie wysługi jest konieczne ze względu na popełniony kiedyś błąd – już nie. Każda z tych sytuacji wymaga zastosowania odrębnego trybu. Pokażemy to na przykładzie największej formacji, czyli policji, jednak podstawowe zasady, na jakich może dojść do zmiany wysługi, mają charakter uniwersalny.

Co można wliczyć...

Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Tak stanowi art. 101 ustawy o policji (dalej: uop). Natomiast zgodnie z rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (dalej: rozporządzenie placowe) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się:

- okresy służby w policji,

- okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

- okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której powyżej, wymienione w art. 13 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 667 ze zm.),

- zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku wymiar czasu pracy podlega sumowaniu),

- inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Takimi innymi okresami najczęściej uwzględnianymi w stażu służby są okresy pracy na roli (ustawa z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, DzU nr 54, poz. 310) czy okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium (ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 149 ze zm.).

...a czego nie

Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Tego ograniczenia nie stosuje się do okresów korzystania przez policjanta, także przed podjęciem służby w policji, z urlopu udzielonego w celu:

- sprawowania opieki nad małym dzieckiem na warunkach określonych w przepisach prawa pracy,

- pobytu za granicą wspólnie z małżonkiem przeniesionym do pełnienia służby w przedstawicielstwie dyplomatycznym, misji dyplomatycznej, urzędzie konsularnym lub instytucie polskim.

Na dzień przyjęcia do służby

Z przepisów rozporządzenia płacowego dotyczącego trybu postępowania przy ustalaniu wysługi lat wynika, że zarówno tę wysługę, jak i poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. I to on ma obowiązek dostarczenia do kadr wszystkich dokumentów potwierdzających okresy, które mogą być w takiej wysłudze uwzględnione.

Ważne

Okresy wysługi lat policjanta mogą być dowodzone za pomocą wszelkich środków dowodowych w rozumieniu art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak wynika z wyroku WSA w Białymstoku z 5 lutego 2004 r. (SA/Bk 1297/03). Oznacza to, że jako dowód organ policji powinien dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Ciężar dowodu spoczywa zatem na policjancie. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kpa). Wynika to z wyroku WSA w Olsztynie z 1 grudnia 2009 r. (II SA/Ol 941/09). Jest on zatem zobowiązany, zgodnie z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Może więc nie tylko analizować przedstawione mu dokumenty, ale również prosić o dodatkowe. Ma też prawo wzywać różne osoby do udziału w podejmowanych czynnościach czy do złożenia wyjaśnień lub zeznań (art. 50 § 1 kpa) oraz przesłuchać stronę (art. 86 kpa). Efektem takiego postępowania powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.

Przykład

Policjant wystąpił o zaliczenie mu do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu zatrudnienia w latach 80. (od 1 października 1982 r. do 21 stycznia 1986 r.). Jako dowód przedstawił nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów mających potwierdzać to zatrudnienie, poświadczone notarialnie oświadczenia babki i matki oraz kserokopię zaświadczenia wystawionego przez Centrum Kształcenia Ustawicznego na okoliczność, że od 1 września 1982 r. do 25 kwietnia 1985 r. uczył się w LO dla pracujących. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego do wysługi lat doliczono mu jednak tylko jeden miesiąc zatrudnienia. Jedynie przez taki czas był w tym okresie zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Poza tym jego pracy przed podjęciem służby nie potwierdzała treść dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych, m.in. życiorys i własnoręcznie wypełniona ankieta osobowa. A zeznań świadków, z uwagi na występujące w nich sprzeczności, organ nie uznał za wiarygodne. Dodatkowo w okresie, w którym miała być wykonywana praca, policjant uczył się w LO w systemie dziennym. Sąd, do którego poskarżył się funkcjonariusz, uznał postępowanie policji za prawidłowe. Organ prowadzący postępowanie musi bowiem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 1 grudnia 2009 r., II SA/Ol 941/09).

Doliczenie nowych okresów

Wysługa lat potrzebna do ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta wyliczana jest zatem zawsze na dzień przyjęcia do służby. Staje się ona składową częścią decyzji ustalającej wysokość uposażenia zasadniczego policjanta – w tym odpowiedniego jego wzrostu ze względu na posiadaną przez funkcjonariusza wysługę lat. Późniejszy, niejako naturalny ze względu na upływ czasu, wzrost tego uposażenia nie wymaga wydawania już żadnych dodatkowych decyzji. Również zmiana przepisów dotyczących ustalania wysługi nie nakazuje ustalania jej na nowo, chyba że wynikałoby to wprost z przepisów.

Rozporządzenie płacowe wskazuje jednak na sytuacje, gdy ponowne ustalenie wysługi lat staje się konieczne. Będzie tak w przypadku dostarczenia przez policjanta dowodów potwierdzających posiadanie przez niego, dotychczas nieuwzględnionych w stażu, okresów zaliczanych do wysługi lat. Odbywa się to w trybie określonym w § 5 rozporządzenia płacowego. Zgodnie z nim przepis stanowiący, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia płacowego). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Co to oznacza w praktyce?

Tłumaczy to wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. (I OSK 2885/13). Zgodnie z nim wraz ze złożeniem dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat roszczenie policjanta o wzrost uposażenia z tytułu tej wysługi staje się wymagalne. Dzień złożenia dokumentacji określa początek biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 uop.

Jak widać z powyższego, mimo że również w przypadku zaliczenia do wysługi lat nowych, dotychczas nieudokumentowanych okresów zatrudnienia, np. pracy na roli, wysługę ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby (co do zasady), nie oznacza to jednak, że tym samym policjant nabywa prawa do wypłaty wyrównania uposażenia.

Przykład

Policjant został przyjęty do służby w grudniu 2004 r. Na dzień przyjęcia do służby zaliczono mu następujące okresy: w policji – 1 dzień, w zakładach pracy – 1 rok. W lutym 2012 r. zwrócił się on z raportem do komendanta rejonowego policji o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, dołączając stosowną dokumentację. Na jej podstawie, rozkazem personalnym, komendant ustalił, że na dzień przyjęcia do służby należy policjantowi zaliczyć do wysługi lat następujące okresy: w policji – 1 dzień, w zakładach pracy – 1 rok, w gospodarstwie rolnym – 5 lat, 7 miesięcy i 1 dzień. Wysługa lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, wynosi zatem na dzień złożenia raportu przez policjanta łącznie 13 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Od tego też czasu przysługuje policjantowi procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat. Policjant, powołując się jednak na art. 107 ust. 1 uop (zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne),wystąpił o wypłatę wyrównania uposażenia trzy lata wstecz. Gdy komendant odmówił, poskarżył się do sądu administracyjnego. Ten uznał jednak, że organ, wskazując, że procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat przysługuje policjantowi dopiero od lutego 2012 r., miał rację. Stosownie bowiem do art. 106 uop zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W tym przypadku okolicznością, która uzasadniała zmianę uposażenia funkcjonariusza, było zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców.

Odliczyć już nie można

Warto zwrócić uwagę, że rozporządzenie płacowe pozwala tylko zaliczyć do wysługi lat dotychczas nieudokumentowane okresy. Milczy jednak w sprawie ewentualnego ich odliczenia, jeśli w wyniku np. błędu zostały one w wysłudze uwzględnione, choć nie powinny. Oznacza to, że organ nie może po prostu naprawić swojego wcześniejszego błędu w nowej decyzji ustalającej inną wysokość uposażenia zasadniczego policjanta wynikającą z korekty posiadanej przez niego wysługi lat.

Potwierdza to wyrok NSA z 1 marca 2011 r. (I OSK 1506/10). Sąd uznał, że nieprawidłowa jest taka wykładnia § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia płacowego, która dopuszcza możliwość anulowania (odliczenia) okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat. Gdyby jednak organ zdecydował się na taki krok, to zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 9 stycznia 2009 r. (VIII SA/Wa 410/08) ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat przez anulowanie okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego oznacza, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przykład

Przy ustalaniu uprawnień do nagrody jubileuszowej policjantowi obliczono jego wysługę lat. Zrobiono to na podstawie zgromadzonych w aktach osobowych dokumentów. Przy okazji wyszło na jaw, że przy ustalaniu wysługi do celów uposażeniowych (na dzień przyjęcia policjanta do służby) popełniono błąd. Wcześniejszą pracę funkcjonariusza zaliczono do stażu w wymiarze 1:1, choć wykonywana była tylko na pół etatu. W rezultacie policjantowi zmieniono wysokość uposażenia. W wyniku skargi policjanta do sądu sprawa trafiła najpierw do WSA, który zaaprobował postępowanie organów policji, a następnie do NSA. Ten uznał jednak, że zarówno postępowanie organów policji, jak i rozstrzygnięcie sądu I instancji było wadliwe, i nakazał sądowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. Paragraf 5 ust. 4 rozporządzenia płacowego nie zezwala bowiem na proste anulowanie (odliczenie) okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat (por. wyrok NSA z 1 marca 2011 r., I OSK 1506/10).

Tryby nadzwyczajne

Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji organ ma całkowicie związane ręce. Jak podkreśla bowiem NSA w uzasadnieniu wyroku z 15 stycznia 2014 r. (I OSK 2322/12), raz ustalone okresy składowe mogą być przez organ korygowane. Może się to jednak odbywać jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2009 r., I OSK 812/08, oraz z 12 sierpnia 2010 r., I OSK 273/10).

Ponieważ ustalenie wysługi jako takiej traktowane jest jako czynność materialno-techniczna, chodzi tu o weryfikację decyzji ustalającej wysokość uposażenia zasadniczego policjanta wraz z odpowiednim wzrostem jego uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat. Jak wynika z praktyki, w takiej sytuacji organy policji najczęściej występują do samych zainteresowanych o wyrażenie zgody na wszczęcie postępowania w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z nim decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takiej sytuacji do zmiany wysokości uposażenia dochodzi od dnia uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia (ex nunc).

Jeśli jednak, z uwagi na brak woli funkcjonariusza do współpracy zastosowanie trybu art. 155 kpa nie jest możliwe, organ policji może doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej wcześniej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (w całości lub w części), uznając, że w tym zakresie wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym decyzja ta zostaje usunięta z obrotu prawnego i uznana za niebyłą. Skutek ten następuje wtedy ex tunc (wstecz), co oznacza, że nie było podstaw do wypłaty policjantowi uposażenia w określonej wysokości (np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., I OSK 1725/11). W takiej sytuacji organ może domagać się zwrotu nienależnego uposażenia na zasadach przewidzianych w ustawie z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (DzU nr 53, poz. 548 ze zm.).