Jak założyć spółkę komunalną

Gminy, powiaty i samorządy województw mogą tworzyć spółki prawa handlowego, których celem jest prowadzenie gospodarki komunalnej. Chodzi o wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, np. dostarczanie wody czy transport publiczny.

Taka spółka określa w regulaminie zasady korzystania ze świadczonych przez nią usług publicznych, a także swoje obowiązki wobec odbiorców usług. Regulamin, o którym mowa, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek.

Gospodarkę komunalną mogą prowadzić również zakłady budżetowe jednostek samorządowych. O tym, czy ma być to zakład czy spółka, postanawiają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Przy powoływaniu spółek przez jednostki samorządu terytorialnego trzeba brać pod uwagę wiele uwarunkowań dotyczących np. tego, czym spółka będzie się zajmowała i jak jej funkcjonowanie może wpłynąć na lokalny biznes czy bezrobocie.

Przykład

Rada powiatu w uchwale wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Fundusz Poręczeń Kredytowych spółka z o.o. Uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wojewoda. Uznał on m.in., że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki utworzonej na mocy zaskarżonej uchwały obejmuje usługi finansowe – udzielanie pożyczek i kredytów. Sprawa ostatecznie trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2006 r. sygn. II OSK 288/06

Specyficzne uwarunkowania

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki:

- istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;

- występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w tym do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Podane uwarunkowania dla powołania np. przez gminę spółki, która ma funkcjonować poza sferą użyteczności publicznej, wskazują na konieczność przeprowadzania szczegółowej analizy przy powoływaniu takich podmiotów. Powinna ona uwzględniać specyfikę warunków panujących na określonym obszarze.

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wtedy, gdy zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Może np. dotyczyć to sytuacji, gdy wniesienie gruntu jako aportu do spółki może być dla gminy o wiele korzystniejsze niż jego sprzedaż.

Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa wyżej, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Przykład

Uchwałą rada miejska postanowiła o utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą Towarzystwo Koszykówki – Sportowa Spółka Akcyjna. W związku z tym kolejną uchwałą rada miejska wprowadziła zmiany w budżecie miasta i zwiększyła wydatki na kulturę fizyczną i sport oraz instytucje kultury fizycznej z przeznaczeniem na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółki prawa handlowego. Takie postępowanie zakwestionowała regionalna izba obrachunkowa, która stwierdziła m.in., że rada miasta zaplanowała wydatek związany z realizacją zadania niemieszczącego się w katalogu zadań gminy. Statut powołanej spółki przewidywał np. uczestnictwo w profesjonalnych zawodach sportowych. To m.in. oznaczało rozpoczęcie działalności gospodarczej niemającej charakteru użyteczności publicznej oraz niewymienionej w  art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, jak również niemającej ważnego znaczenia dla rozwoju gminy.

Rozpatrując sprawę, NSA uznał, że realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowana na sport profesjonalny nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i w związku z tym należy do zadań własnych gminy. Utworzona sportowa spółka akcyjna nie spełnia m.in. łącznych warunków wynikających z art. 10 ust. 1 tej ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż jej powstanie nie wpłynie na stan bezrobocia. Natomiast utworzenie sportowej spółki akcyjnej na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej jest również niemożliwe, gdyż przystępowanie jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego jest możliwe tylko w przypadkach spółek zajmujących się czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą prowadzoną na rzecz samorządu terytorialnego, co w analizowanym przypadku nie występuje. Wśród tej działalności nie wymieniono bowiem profesjonalnej działalności sportowej.

Na podstawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2003 r., sygn. I SA/Gd 1968/02

Władze spółki

W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego (JST) funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek. W spółkach z udziałem JST działa rada nadzorcza. Do takich rad nadzorczych stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych, ale z pewnymi zastrzeżeniami.

Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym JST trwa trzy lata. Członków zarządu takich spółek powołuje i odwołuje rada nadzorcza. W przypadku spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków. Do zarządu mogą być powołane osoby spośród wspólników/akcjonariuszy lub spoza ich grona.

Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego, są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin zgodnie z rozporządzeniem rady w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariusz. Egzamin na członków rad nadzorczych przeprowadza komisja powołana przez ministra Skarbu Państwa.

Do członków rad nadzorczych spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, reprezentujących w spółce taką jednostkę, zastosowanie ma art. 13 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, który dotyczy m.in. zakazu: pozostawania w stosunku pracy ze spółką oraz świadczenia pracy lub usług na jej rzecz na podstawie innego tytułu prawnego oraz wykonywania zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami członków rad nadzorczych albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

Przykład

Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki Akcyjnej. Chodziło o postanowienia, które rozszerzyły obowiązek złożenia egzaminu w trybie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji także na kandydatów na członków rady nadzorczej pochodzących z wyboru pracowników. Sprawę rozpatrywał sąd okręgowy oraz apelacyjny. Ostatecznie sprawa trafiła do Sądu Najwyższego. Sędziowie SN uznali, że kandydaci na członków rad nadzorczych reprezentujący w spółkach jednostki samorządu terytorialnego powinni się legitymować takimi samymi kwalifikacjami jak kandydaci na członków rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Pochodzący z wyboru pracowników członkowie rady nadzorczej spółki komunalnej powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego muszą spełniać ogólne warunki, jakie stawia kandydatom do rad nadzorczych spółek kapitałowych kodeks spółek handlowych. Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej nie ustanawiają w stosunku do nich wymagania złożenia egzaminu w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji.

Na podstawie wyroku Sądu Najwyższego z 17 września 2014 r., sygn. I CSK 625/13

Powołanie spółki

Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna określać: firmę i siedzibę spółki, przedmiot działalności spółki, wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników oraz czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Z kolei do powstania spółki akcyjnej wymaga się: ? zawiązania spółki, w tym podpisania statutu przez założycieli;

- wniesienia przez akcjonariuszy wkładów na pokrycie całego kapitału zakładowego,

- ustanowienia zarządu i rady nadzorczej, ? wpisu do rejestru.

Partnerstwo publiczno-prywatne

Samorządy lokalne mogą przy projektach realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego tworzyć spółki kapitałowe, komandytowe lub komandytowo-akcyjne. Cel i przedmiot działalności spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo pierwokupu akcji albo udziałów partnera prywatnego w takiej spółce.

podstawa prawna: art. 1–5 oraz 9–13 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DzU z 2011 r., nr 45, poz. 236)

podstawa prawna: art. 12 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 216 ze zm.)