Ruch obywatelski nie musi wskazywać pełnomocnika

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność załącznika do uchwały miejscowego sejmiku wojewódzkiego, określającego zasady obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zakwestionował zapisy mówiące o „pełnomocniku komitetu".

Czytaj także: Mieszkańcy będą mieć prawo do inicjatywy uchwałodawczej

Jego zdaniem uchwała w tym zakresie w sposób rażący naruszała obowiązujący porządek prawny, gdyż zawiera postanowienia, mogące ograniczać mieszkańców województwa w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W ocenie wojewody delegacja zawarta w art. 89a ust. 4 ustawie o samorządzie województwa nie obejmuje upoważnienia sejmiku do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Takie uprawnienie nie mieści się, ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych.

Wytyczne niekoniecznie szczegółowe

Jak zaznaczył wojewoda, sejmik został upoważniony jedynie do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje, czy i w jaki sposób jest ona weryfikowana. Natomiast w przypadku delegacji do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, sejmik jest uprawniony do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą sfery jego późniejszego działania. W ocenie wojewody w tego typu uchwale nie powinno się wskazywać pełnomocnika lub jego zastępcy jako osoby reprezentującej komitet.

Rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego zaskarżył samorząd. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniesiono, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być nazbyt szczegółowe, zaś skoro akt wykonawczy jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której ten akt wykonawczy dotyczy. W związku z tym sejmik ma daleko posuniętą swobodę przy sposobie określenia zasad i wymogów formalnych określonych w art. 89a ust. 5 ustawy o samorządzie wojewódzkim, gdyż nie określono w nim wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego wydanego w oparciu o ten przepis. Uchwała sejmiku powinna zawierać zatem dokładne i zawierające odpowiednie szczegóły normy postępowania odnoszące się do wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a także tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Województwo przekonywało, że jednym z takich szczegółów jest określenie sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu.

Jednocześnie wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma aktu prawnego regulującego w sposób generalny funkcjonowanie ruchów obywatelskich w formie komitetów, w tym sposobu wskazywania osób uprawnionych do reprezentowania komitetów. Zatem niezbędne jest określenie - w ramach szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych - sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu oraz na etapie zbierania podpisów pod obywatelskim projektem uchwały i wnoszenia tego projektu do sejmiku. A także zagwarantowania tym osobom prawa bycia zawiadomionym przez sejmik o czynnościach mających wpływ na utworzenie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz na skuteczne wniesienie obywatelskiego projektu uchwały.

Uprawnienie, a nie obowiązek

Argumentów tych nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z 19 lutego 2019 r. przyznał rację wojewodzie.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w myśl art. 89a ust. 5 u.s.w. sejmik województwa został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów ustawy.

– W związku z tym uchwała sejmiku nie tylko nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale musi także uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie – wskazał sąd.

Zdaniem WSA, sejmik w sposób nieuprawniony przyjął, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy uchwałodawczych występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu osób tworzących komitet. Jak bowiem wyjaśniono, kwestia reprezentacji komitetu została określona w art. 89 ust. 4 u.s.w., który stanowi że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa. Przy czym sam ustawodawca przyznał komitetowi uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu.

Sąd wskazał, że sejmik nie został upoważniony do określenia trybu działania komitetu, a tym samym uregulowania wielu innych kwestii mogących wpływać na skuteczność podejmowanych przez komitet działań.