NIK: to mieszkańcy płacą za złe zarządzanie spółkami komunalnymi

Jak wynika z najnowszej kontroli NIK, samorządy nierzetelnie sprawują nadzór właścicielski nad spółkami, w efekcie połowa z nich przynosi straty. W ostatecznym rozrachunku konsekwencje finansowe tych przedsięwzięć ponoszą mieszkańcy.

Na terenie województwa łódzkiego w grudniu 2013 zarejestrowanych było 157 samorządowych spółek kapitałowych (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych). Izba szczegółowo skontrolowała funkcjonowanie dziesięciu spółek komunalnych należących do pięciu urzędów gminnych (miejskich): w Łodzi, Bełchatowie, Skierniewicach, Pabianicach i Zgierzu.

Działalność komercyjna spółek

W ocenie NIK skontrolowane spółki komunalne zaspokajały potrzeby mieszkańców. Jednocześnie Izba zwraca uwagę, że spółki często prowadziły dodatkowo działalność komercyjną, pomimo braku ustawowych przesłanek (wyjątki, np. wysokie bezrobocie wśród mieszkańców).

Przykładowo w Łodzi realizacja zadań publicznych była podstawowym przedmiotem działalności jedynie 12 spośród 23 miejskich spółek. Niektóre w teorii z nich realizowały zadania publiczne, jednak faktycznie prowadziły działalność komercyjną. Np. Łódzka Spółka Infrastrukturalna, która czerpała przychody głównie z dzierżawienia infrastruktury wodno-kanalizacyjnej Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji (ZWiK) w Łodzi oraz Grupowej Oczyszczalni Ścieków (GOŚ) w Łodzi. Spółka naliczała tym zakładom czynsz dzierżawny na podstawie którego wyliczano m.in. opłaty za wodę i ścieki. A przecież zadaniami publicznymi - dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków - zajmowały się de facto ZWiK i GOŚ.

Akty założycielskie kontrolowanych spółek posiadały zapisy o możliwości prowadzenia działalności komercyjnej. Spółki zajmowały się m.in. sprzedażą paliw, gazu LPG, papierosów, piwa i słodyczy na stacjach benzynowych, zarządzaniem wspólnotami mieszkaniowymi czy badaniem rynku opinii publicznej. Przychody spółek z działalności typowo komercyjnej stanowiły od 10 do ponad 80 proc. przychodów ogółem (np. Miejski Zakład Komunikacji w Skierniewicach z prowadzenia stacji paliw, usług turystycznych i reklamowych miał ok. 80 proc. ogółem przychodów). Zdaniem NIK świadczy to o przekształceniu się spółki komunalnej w spółkę komercyjną. Mimo dodatkowych przychodów spółka i tak przynosiła straty (rocznie ok. 3 mln zł) i musiała korzystać z dopłat miasta.

Funkcjonowanie części spółek poza sferą użyteczności publicznej było wątpliwe z ekonomicznego punktu widzenia, ponieważ ponosiły one długoterminowe straty. Ponadto prowadzenie działalności komercyjnej przez spółki komunalne może naruszać zasady wolnej konkurencji na polu gospodarczym. Rodzi też podejrzenia, że spółki miejskie dostają dodatkowe ulgi i zwolnienia lub są faworyzowane przy dostępie do kontraktów i zamówień.

Kondycja ekonomiczna

Pięć kontrolowanych gmin posiadało udziały w 55 spółkach, w tym w 36 miały udziały większościowe. Sytuacja finansowo-ekonomiczna spółek była zróżnicowana. W latach 2010-2012 aż połowa spółek (18) z większościowym udziałem gmin przynosiła straty. Dane finansowe spółek z Łodzi pokazują też inną nieprawidłowość - spółki komunalne generują łącznie większe straty, niż przynoszą zyski (w 2012 r. 10 spółek osiągnęło zysk - łącznie 18 mln zł, ale równocześnie 11 poniosło straty - ponad 64 mln zł). Choć celem podstawowym spółek komunalnych jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, a nie maksymalizacja zysku, to jednak ich działalność podlega działaniom rynkowym i powinna się bilansować.

Z dziesięciu szczegółowo skontrolowanych spółek, siedem zanotowało zyski, a trzy ponosiły ciągłe straty (MZK w Skierniewicach, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zgierzu i Zakład Drogownictwa i Inżynierii w Łodzi). Tę ostatnią spółkę na skutek wieloletnich zaniedbań postawiono w stan upadłości. Jej sytuację finansową pogarszało złe zarządzanie i niegospodarne działania. Przykładowo, spółka w celu utrzymania płynności finansowej w grudniu 2010 r. przed akcją „zima" sprzedała 1000 ton soli drogowej za 213 tys. zł, po czym w styczniu 2011 r. zakupiła taką samą ilość soli, ale już za 532 tys. zł.

Spółki przynosiły straty, bo nie dostosowały się do reguł rynkowych - miały niekonkurencyjne ceny, przegrywały przetargi na zamówienia, miały przerost zatrudnienia. Do tego nie były efektywnie i skutecznie wspierane przez właściciela. Działania gmin skupiały się na różnych formach dokapitalizowania spółek, ale nie wprowadzano w nich realnych działań naprawczych.

NIK stwierdziła również przypadki, kiedy spółki nie mogły rzetelnie planować swej działalności na rzecz gmin, gdyż te nie określały z odpowiednim wyprzedzeniem zakresu zlecanych im prac. Brak precyzyjnych zapisów w aktach założycielskich powodował, że spółki nie wiedziały jakie zadania będą im bezpośrednio zlecane przez gminę, a o jakie będą musiały konkurować w przetargach publicznych.

Nadzór właścicielski

Gminy nie opracowały spójnej i kompleksowej polityki właścicielskiej w stosunku do spółek, w których posiadały udziały oraz przejrzystych zasad nadzoru zarówno merytorycznego, jak i ekonomiczno - finansowego. Większość miast nie posiadała nawet stosownych komórek organizacyjnych do sprawowania nadzoru właścicielskiego. Nie określono również zasad współpracy z organami tych spółek. Niektóre z miast w ogóle nie wiedziały co dzieje się w podległych im podmiotach. Przykładowo UM w Zgierzu nie posiadał kompletu dokumentów (m.in. informacji o sytuacji spółek, protokołów z posiedzeń rad nadzorczych i ich uchwał) służących właścicielowi do oceny sytuacji ekonomiczno - finansowej spółki.

W dodatku samorządy nie określiły stojących przed spółkami celów społecznych i ekonomicznych (wyjątkiem jest UM w Bełchatowie) ani strategii w jakim zakresie zaangażują się kapitałowo w spółkę. W efekcie nadzór właścicielski sprowadzał się często do czynności czysto formalnych - powoływania i odwoływania członków organów spółek oraz zatwierdzania rocznych sprawozdań z ich działalności. Gminy nie reagowały też dostatecznie szybko na ujemne wyniki finansowe spółek. Takie podejście przyniosło w przypadku Zakładu Drogownictwa i Inżynierii w Łodzi opłakane skutki. Złe zarządzanie i niegospodarność osób zarządzających spółką oraz niedostateczny nadzór właścicielski miasta i zaniechanie działań naprawczych doprowadziły do jej upadłości.

Powoływanie i wynagradzanie członków zarządu i rady nadzorczej

NIK nie stwierdziła przypadku, by do rad nadzorczych spółek komunalnych wybierano osoby, które nie spełniały ustawowych kryteriów. Niestety nie przeprowadzano też żadnych konkursów na członków rad, gdyż prezydenci miast wskazywali takie osoby indywidualnie. W ocenie NIK nie sprzyjało to transparentności postępowania i wyłonieniu najlepiej przygotowanych kandydatów. Przykładowo w Łodzi w latach 2010-2013 (I półrocze) aż 21 członków rad nadzorczych po odwołaniu z jednej spółki powoływanych było do kolejnej rady.

W ośmiu przypadkach w Skierniewicach i Pabianicach złamano przepisy ustawy kominowej, bo osoby zasiadały równocześnie w kilku radach nadzorczych. NIK zwraca również uwagę na łączenie stanowisk prezesów i wiceprezesów zarządów spółek z funkcjami dyrektorów naczelnych lub branżowych. W przypadku odwołania ze stanowiska prezesa lub wiceprezesa takie osoby nadal są pracownikami i spółka narażona jest na dodatkowe roszczenia.

W większości miejskich spółek brakowało jednolitych zasad wynagradzania członków rad nadzorczych, w dodatku nie były one uzależnione od uczestnictwa w posiedzeniach rad.

W 9 z 10 skontrolowanych spółek błędnie ustalano wysokość wynagrodzeń członków zarządu i rad nadzorczych, choć nie przekraczano maksymalnych kwot zapisanych w ustawie kominowej. Posługiwano się bowiem niewłaściwą kwotę bazową, która w badanym okresie wynosiła 3,454 zł czyli przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw w IV kwartale 2009 r. Spółki do wyliczania wynagrodzeń stosowały kwotę bazową z IV kwartału innych lat, przez co była ona wyższa o kilkaset złotych. Zdaniem NIK wynikało to z niejednoznacznych zapisów ustawowych.

Tylko w dwóch łódzkich spółkach - w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji oraz w Zakładzie Drogownictwa i Inżynierii - naruszono ustawę kominową i przekroczono maksymalne kwoty wynagrodzeń dla członków zarządu i rad nadzorczych. Nadpłaty za lata 2010-2013 wyniosły w sumie ponad 117 tys. zł.

NIK negatywnie oceniła też przyznanie dodatku (800 zł miesięcznie) do wynagrodzeń członkom zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Pabianicach za zadania, które de facto mieściły się w zakresie podstawowych zadań spółki.

Zamówienia publiczne

NIK zbadała 72 postępowania w sprawie zamówień publicznych na łączną kwotę prawie 52 mln zł. W trzech z dziesięciu skontrolowanych spółek wykryto nieprawidłowości przy składaniu zamówień. Nieprawidłowości dotyczyły sześciu postępowań o wartości ok. 700 tys. zł. Chodzi o udzielanie zamówień z pominięciem ustawy Prawa zamówień publicznych, dzielenia zamówienia w celu ominięcia ustawy Pzp oraz braki w dokumentacji przeprowadzonych przetargów.

Dobre praktyki

Pozytywnie NIK oceniła organizację nadzoru właścicielskiego w Bełchatowie, którego procedury zostały wdrożone w ramach Systemu Zarządzania Jakością wg norm ISO. Nadzór nad spółkami ułatwiały analizy miesięcznych i rocznych sprawozdań, do tego dwa razy w roku prezydent sprawdzał kondycję spółek. W Bełchatowie opracowano również kryteria oceny pracy członków rad nadzorczych w ramach Systemu Zarządzani Jakością wg norm ISO. Określono zasady współpracy między poszczególnymi organami tj. zgromadzeniem wspólników, radami nadzorczymi i zarządami spółek. Ponadto szczegółowe informacje z działalności spółek komunalnych prezydent Bełchatowa zamieszczał w corocznych informacjach ze swojej działalności.

Wnioski NIK

Do prezydentów miast o:

- wprowadzenie czytelnych zasad sprawowania nadzoru właścicielskiego, w tym opracowania i wdrożenia standardów oraz procedur monitorowania działalności i oceny ekonomiczno-finansowej spółek komunalnych;

- zwiększenie skuteczności nadzoru właścicielskiego, zmian organizacyjnych umożliwiających sprawne i rzetelne realizowanie zadań właścicielskich przez kompetentnych pracowników;

- opracowanie programów naprawczych dla spółek komunalnych przynoszących długotrwałe straty oraz wyeliminowanie przypadków zasiadania członków rady nadzorczej spółki równocześnie w innych spółkach komunalnych;

- przeprowadzenie konkursów na członków zarządów i rad nadzorczych w celu wyłonienia najlepiej przygotowanych kandydatów;

- rozważanie możliwości prywatyzacji spółek działających poza sferą użyteczności publicznej.

Do prezesów spółek komunalnych o: