Mieszkaniec ma prawo wiedzieć, ile kosztuje utrzymanie prawnika

Dariusz G. (dane zmienione) zwrócił się do starosty o udostępnienie informacji publicznej o tym, w jaki sposób realizuje się w urzędzie powiatowym obsługę prawną oraz ile miesięcznie kosztuje etat radcy prawnego. Starosta udzielił informacji, ale tylko, co do sposobu realizacji obsługi prawnej. Natomiast odmówił udostępnienia danych, co do etatu prawnika.

Radca to nie funkcjonariusz

Dariusz G. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. A SKO uznało, że starosta ma rację. Według niego radca prawny nie pełni funkcji publicznej. Żądanie jest, więc bezpodstawne.

Kolegium zacytowało jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika z niego, że kwalifikacja żądanych informacji, jako publicznych nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest, bowiem ocena, czy nie zaistniała jedna z dwóch przesłanek, która ten dostęp wyłącza. Chodzi o prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

SKO przypominało też, że ustawodawca zastrzegł, że ochrona prywatności nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz kiedy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im do niej prawa.

Dane dotyczące wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego są informacją publiczną

SKO podkreśliło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. „Lukę" w tym zakresie wypełniło jednak dostatecznie orzecznictwo sądowe. Przytoczyło m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05).

TK stwierdził w nim, że chodzi o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, a także w innych instytucjach publicznych.

Tymczasem radca prawny do tego typu osób – wyjaśniło SKO – nie należy.

Kolegium dodało, że nie ma też obowiązku udostępnia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o wynagrodzeniu każdego pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy. Nie jest to, bowiem informacja publiczna, lecz informacja ad personam.

Przepis art. 24h ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nakłada obowiązek składania oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach przez radnych, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby, wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta.

Pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie gminy, w tym także zatrudnione na stanowisku radcy prawnego, nie muszą ujawniać swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej.

Koszty to nie wynagrodzenie

Dariusz G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jego zdaniem dane, dotyczące miesięcznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego nie zaliczają się do kategorii informacji ad personam. Takie wydatki nie obejmują wyłącznie wynagrodzenia radcy prawnego. Wynagrodzenie takie stanowi jedynie część kosztów osobowych pracodawcy, albowiem do tej kategorii kosztów doliczyć należy jeszcze te obciążające samego pracodawcę (tj. część składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych).

Ponadto wydatki takie mogą obejmować koszty rzeczowe – takie jak wyposażenie stanowiska w meble, komputer, drukarkę, literaturę prawniczą, a nadto koszty zakupu specjalistycznego oprogramowania dla prawnika – jak np. „Lex" czy „Legalis".

Na poparcie swojego stanowiska Dariusz G. przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie, z którym udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy).

Trzeba ujawnić

WSA uznał skargę za zasadną. Jego zdaniem wydane w tej konkretnej sprawie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w jej rozumieniu i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, rozumianych, jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Jednocześnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c tej ustawy wynika, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Informacje odnoszące się, więc do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą, bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych.

Według WSA, żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmowało „koszty utworzenia/funkcjonowania każdego etatu" radcy prawnego, nie zaś jedynie i wprost wynagrodzenie zatrudnionego w tym charakterze pracownika. Czynności wchodzące w zakres obowiązków radcy prawnego nie pozwalają traktowanie go, jako osobę pełniącą funkcje usługowe czy techniczne. Opiniowanie czy sporządzenia projektów aktów (indywidualnych czy generalnych) ma bezpośredni związek z zadaniami publicznymi realizowanymi przez organ, w ramach, którego wykonuje zatrudnienie.