Nieprecyzyjne klauzule utrudniają ocenę urzędników służby cywilnej

Urzędnicy i pracownicy służby cywilnej odpowiadają dyscyplinarnie za naruszenie obowiązków członka korpusu tej służby. Odwołanie się do tak ogólnego sformułowania przy ustalaniu zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej może powodować problemy. Tym bardziej że choć obowiązkom członków korpusu sc poświęcony jest cały rozdział 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (dalej usc), nie wszystkie dotyczące ich obowiązki są tam wymienione. Powinności członków korpusu sc wynikają bowiem także z innych przepisów tej ustawy, z kodeksu pracy, który ma tu zastosowanie na mocy art. 9 ust. 1 usc, a także z innych ustaw (patrz ramka). I jest to katalog nie tylko otwarty, ale też dynamicznie się zmieniający. Członkowie korpusu sc nie są więc w tak komfortowej sytuacji jak ich koledzy zatrudnieni na podstawie kodeksu pracy, którzy w miarę precyzyjnie wiedzą, za co i jaka kara porządkowa może być im wymierzona.

Odpowiada oceniający

Mnogość przepisów ustanawiających obowiązki członków korpusu sc i brak ich struktury hierarchicznej powoduje też, że odpowiedzialność osób zmuszonych reagować na określone działania lub zaniechania czy to pracowników, czy urzędników sc jest wyjątkowo duża. To do nich bowiem należy ocena, czy w danym przypadku mogło dojść do naruszenia jednego z obowiązków członka korpusu sc i jaka ewentualnie odpowiedzialność się z tym wiąże. Czy za naruszenie tego obowiązku członek korpusu może być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej? Co oznacza, że sprawa powinna trafić do rzecznika dyscyplinarnego urzędu, czy w danej sytuacji wystarczająca będzie, stosowana za przewinienie mniejszej wagi, kara upomnienia na piśmie? W obu przypadkach kluczowe jest jednak wskazanie konkretnego obowiązku, który w danym przypadku mógł zostać naruszony.

Siedem klauzul

Podstawowe obowiązki członków korpusu sc wymienia art. 76 usc. Dotyczy on w równym stopniu pracowników, jak i urzędników sc. Zgodnie z tym przepisem są oni zobowiązani w szczególności:

- przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

- chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela;

- racjonalnie gospodarować środkami publicznymi;

- rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania;

- dochowywać tajemnicy ustawowo chronionej;

- rozwijać wiedzę zawodową;

- godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią.

Jak widać z powyższego, podstawowe obowiązki członków korpusu sc to w zasadzie lista klauzul generalnych, czyli norm celowo ogólnych i nieprecyzyjnych, których ocenę w konkretnym stanie faktycznym powierza się organowi stosującemu prawo. A zatem ocena, czy dane zachowanie członka korpusu służby cywilnej lub jego zaniechanie może być uznane za przekroczenie obowiązków określonych w tym przepisie, nie może być dokonywana w oderwaniu od konkretnej sytuacji (tak: W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, „Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz", Oficyna, 2010 r.).

Pomocą dla osób zmuszonych do podobnych rozstrzygnięć w praktyce jest zarządzenie nr 70 prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MP nr 93, poz. 953). Zawarte w nim przepisy stanowią bowiem swoiste dyrektywy interpretacyjne dla wymienionych w ustawie o sc obowiązków, zwłaszcza tych podstawowych, zawartych w art. 76 usc.

W nieco inny sposób ustawa określa pozostałe obowiązki członków korpusu sc. Po pierwsze, ich przestrzeganie w pewnych określonych warunkach nie jest już bezwzględnie wymagane (przykładem może być tu obowiązek wykonywania poleceń przełożonych). Po drugie, zakres niektórych z nich zależy od statusu członka korpusu sc, a więc od tego, czy jest on urzędnikiem czy pracownikiem sc oraz czy zajmuje wyższe stanowisko w tej służbie czy nie.

Wykonywanie poleceń

Zgodnie z art. 77 usc członkowie korpusu sc są zobowiązani wykonywać polecenia służbowe przełożonych. Chyba że są przekonani, iż polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki. Wtedy mają obowiązek poinformować o tym na piśmie przełożonego. Jeśli ten pisemnie potwierdzi swoje polecenie, członek korpusu powinien je wykonać.

Nie wolno mu tego zrobić, tylko jeśli wykonanie polecenia prowadziłoby do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia – o takiej sytuacji powinien niezwłocznie poinformować jednak dyrektora generalnego urzędu.

Przestrzeganie zakazów

Kolejne obowiązki członka korpusu służby cywilnej zostały sformułowane w sposób negatywny. Zakazy określone w art. 78 ust. 1?4 ustawy również dotyczą wszystkich członków korpusu sc. Chodzi tu o zakaz:

- kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym przy

- wykonywaniu obowiązków służbowych,

- publicznego manifestowania poglądów politycznych,

- uczestniczenia w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej

- normalne funkcjonowanie urzędu,

- łączenia zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego.

Dwa pozostałe zakazy sformułowane w tym przepisie skierowane są już tylko do określonych kategorii członków korpusu. I tak, zakaz tworzenia partii politycznych oraz uczestniczenia w nich dotyczy tylko urzędników sc oraz pracowników sc zajmujących wyższe stanowisko w tej służbie. Zatem pracownicy sc niezajmujący wspomnianych stanowisk mogą należeć do partii politycznych. Jednak i w ich przypadku przynależność ta nie może mieć wpływu na wykonywaną pracę.

Natomiast do przestrzegania zakazu pełnienia funkcji w związkach zawodowych zobowiązane są tylko osoby zajmujące wyższe stanowiska w sc. Pojęcie „funkcje w związkach zawodowych" nie zostało jednak ustawowo określone. Funkcji w związkach zawodowych nie należy ograniczać do funkcji przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego lub sekretarza związku. Należy do nich zaliczyć inne gremia działające w ramach struktury związku (tak: W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, „Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz", Oficyna, 2010 r.).

Nie tylko dorabianie

W urzędzie nie może też powstać stosunek podległości służbowej między małżonkami oraz osobami pozostającymi ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Tak stanowi art. 79 usc (patrz pytanie niżej).

Członkowie korpusu służby cywilnej nie mogą również podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnicy sc i pracownicy sc zajmujący wyższe stanowiska w tej służbie nie mogą również bez takiej zgody, podejmować innych zajęć zarobkowych. Wynika to z art. 80 ust. 1 usc (szerzej na ten temat w dodatku „Administracja" 12 sierpnia 2014 r.). Obowiązki wymienione w rozdziale 6 ustawy o sc nie wyczerpują wszystkich powinności członków korpusu sc wynikających z tej ustawy. Inne to np. obowiązek:

- wykonania decyzji w sprawie przeniesienia, o której mowa w art. 62, 63 i 66 usc (dotyczy to urzędników sc); niewykonanie tej decyzji skutkuje wygaśnięciem stosunku pracy urzędnika na podstawie art. 70 pkt 7 usc,

- poddania się badaniom lekarskim przez lekarza orzecznika ZUS (art. 71 ust. 2 pkt 2 usc); skutkiem jego niewykonania może być rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem sc za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

- uczestniczenia w szkoleniach przewidzianych dla służby cywilnej (art. 109 ust. 1 usc).

Nie wolno zapominać o obowiązkach uregulowanych w kodeksie pracy, a powielonych w ustawie o służbie cywilnej (patrz ramka). To pokazuje, jak szeroka może być odpowiedzialność członka korpusu sc i jak dużą rolę w ocenie jego zachowania pełni dyrektor generalny (kierownik) urzędu.

podstawa prawna: Art. 76–80, art. 113 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1111)

Obowiązki wynikające z kodeksu pracy

Członek korpusu sc musi także pamiętać o wynikających z art. 100 ust. 2 k.p. obowiązkach: