Przedsiębiorca chciał dobudować magazyn do kompleksu handlowo-mieszkalnego, którego był właścicielem. Wystąpił do prezydenta miasta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, ale ten odmówił. Uzasadnił, że po rozbudowie jedna ze ścian budynku znajdowałaby się w ostrej granicy z działką sąsiednią, co jest sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niewłaściwe regulacje

Przedsiębiorca odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które utrzymało w mocy decyzję prezydenta miasta. Według kolegium § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy, jeśli ustalono to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak jednak wskazuje orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przepis ten wykracza poza upoważnienie, jakie ustawodawca wyznaczył ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego.

Kwestie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy reguluje bowiem art. 61 ust. 6 oraz ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Określi też wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości jej powierzchni w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest więc rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości.

Natomiast rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust. 2 prawa budowlanego. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jednak zła decyzja

Przedsiębiorca wniósł skargę do WSA w Krakowie. Zarzucił w niej m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem wszystkie przesłanki z tego przepisu zostały spełnione i organ nie miał prawa odmówić wydania warunków zabudowy.

Zdaniem WSA skarga jest zasadna, a wydane w sprawie decyzje nie są zgodne z obowiązującym prawem. Według sądu z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że przesłanki z tego przepisu w stosunku do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego zostały spełnione. Natomiast istota sporu między organami a stroną skarżącą dotyczy możliwości zlokalizowania projektowanej rozbudowy budynku w granicy z działką sąsiednią. W ocenie sądu stanowisko organów administracji jest nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie analizował dopuszczalność ustalenia jako warunku zabudowy lokalizowania danej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z poglądem w wyrokach NSA przy ustalaniu warunków zabudowy niezasadnie organy powoływały się na § 12 wspomnianego rozporządzenia ministra infrastruktury, bo jest to przepis, który stanowi akt wykonawczy do prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich w trybie tego przepisu.

Zła interpretacja

Według sądu istotne znaczenie dla dopuszczalności takiego sytuowania ma zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zwana zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Na podstawie tylko tej zasady należy oceniać dopuszczalność określenia możliwości budowy budynku w granicy z działką sąsiednią. Natomiast § 2 pkt 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu.

Wyliczenie tych cech ma jednak charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania także o dopuszczalności lokalizacji budynku (rozbudowy budynku) w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, a nie z analizy dopuszczalności stosowania § 12 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wprawdzie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie określają sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, jednak takie określenie może być dokonane.

Organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym podlega ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2015 r.

sygnatura akt: II SA/Kr 1414/15

">