Zamówienia publiczne: cena najpopularniejszym kryterium oceny ofert

Większość nadal stosowała najniższą cenę jako jedyne kryterium oceny ofert, głównie z obawy przed postępowaniami odwoławczymi.

Kontrola

NIK oceniła działania 13 jednostek sektora finansów publicznych(urzędów i spółek), w związku z udzielaniem zamówień publicznych na usługi zewnętrzne. W latach 2012 - 2014 (I półrocze) jednostki objęte kontrolą zleciły podmiotom zewnętrznym wykonanie ok. 14 tys. usług o łącznej wartości ponad dwóch miliardów złotych (2 147 878,0 tys. zł.). Skontrolowane jednostki najczęściej zlecały usługi w zakresie prac gospodarczych i konserwacyjnych, prac informatycznych i wsparcia technicznego, opracowania dokumentacji projektowej, doradztwa prawnego, usług restauracyjnych, cateringowych oraz szkoleniowych.

Zamówienia publiczne na realizację usług były w większości udzielane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a stwierdzone przypadki nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim braku pełnego rozpoznania potrzeb na usługi oraz nieuzasadnionego stosowania podziału zamówienia (na podstawie art. 6a ustawy Prawo zamówień publicznych), co pozwalało udzielać części zamówienia bez stosowania określonych przepisami zasad i procedur (dwie jednostki).

Wyniki kontroli pokazały, że część skontrolowanych urzędów i spółek w sposób nieuprawniony wykorzystywała prawo do podziału zamówienia na części. Była to swego rodzaju furtka do niestosowania przepisów ustawy przy udzielaniu zamówień, wykorzystywana w sytuacji gdy, np. na skutek niewłaściwego planowania, nie udało się wszcząć bądź zakończyć postępowania w określonym czasie lub gdy na etapie planowania nie oszacowano wartości całego zamówienia ani też nie wyodrębniono i nie oszacowano jego części. Dlatego NIK wskazuje, że utrzymywanie możliwości dodatkowego dzielenia zamówienia na części, prowadzącego do zniesienia obowiązku stosowania zasad i procedur określonych przepisami ustawy jest nieuzasadnione. Wpływa bowiem negatywnie na konkurencyjność i zwiększa ryzyko wystąpienia zjawisk korupcjogennych.

Skontrolowane jednostki tylko w niewielkiej mierze wykorzystywały przewidziane w przepisach możliwości uzyskania najkorzystniejszej oferty. W większości postępowań stosowano najniższą cenę jako jedyne kryterium oceny ofert. Tylko w przypadku 60 zamówień (ok. 2% udzielonych) ustalono dodatkowe kryteria oceny ofert poza najniższą ceną.

NIK podkreśla, że stosowanie najniższej ceny jako jedynego kryterium wyboru uzasadniano brakiem nakazu stosowania innych kryteriów, ale przede wszystkim możliwością łatwiejszej obrony prawidłowości oceny ofert w przypadku ewentualnych odwołań i postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą.

NIK zwraca także uwagę na istotny aspekt liczebności składu orzekającego Krajowej Izby Odwoławczej. Obowiązujące przepisy jako zasadę przewidują rozpoznawanie odwołań w składzie jednoosobowym. Jednocześnie ustawodawca dopuszcza rozszerzenie składu orzekającego do trzech osób w przypadku szczególnej zawiłości sprawy lub jej precedensowego charakteru (decyduje o tym Prezes KIO). W latach 2012 - 2014 (I półrocze) Krajowa Izba Odwoławcza ponad czterokrotnie więcej spraw rozpoznała w składzie jednoosobowym (5371), niż w składzie trzyosobowym (1296).

W ocenie NIK takie uregulowania nie zapewniają przejrzystości systemu odwoławczego, a także nie gwarantują wszechstronnego i obiektywnego rozpoznania sprawy. Dlatego zasadne jest, zdaniem NIK, wprowadzenie w systemie zamówień publicznych zasady rozpoznawania odwołań w składzie co najmniej dwuosobowym i wyeliminowanie uznaniowości decyzji Prezesa KIO w ocenianiu zawiłości sprawy.

W większości badanych jednostek stwierdzono nieefektywną, zdaniem NIK, organizację planowania i udzielania zamówień publicznych na wykonanie usług przez podmioty zewnętrzne. Wszystkie skontrolowane jednostki wprowadziły wprawdzie własne regulacje wewnętrzne dotyczące udzielania zamówień (w tym zlecania usług), ale tylko w połowie jednostek sporządzano plany zamówień publicznych na dany rok, obejmujące wszystkie planowane usługi, niezależnie od ich wartości. W pozostałych plany obejmowały zamówienia o wartości powyżej określonej kwoty, bądź też wcale ich nie sporządzano.

Pomimo braku w przepisach sformułowanego wprost obowiązku sporządzania planów zamówień publicznych NIK uważa, że aby zwiększyć efektywność i przejrzystość systemu zamówień w sektorze publicznym, a także aby zminimalizować ryzyko korupcji konieczne jest wprowadzenie obowiązku sporządzania przez urzędy rocznych planów zamówień publicznych niezależnie od wartości zamówień.

W sześciu jednostkach (z dziewięciu, w których sporządzano plany) sporządzania planów zamówień publicznych nie poprzedzano rozpoznaniem rzeczywistych potrzeb ani udokumentowaną analizą zamówień pod kątem ich zasadności, kosztów oraz korzyści. W większości przypadków uzasadnienie potrzeby zakupu danej usługi wymagane było dopiero na etapie składania wniosku rozpoczynającego już procedurę udzielenia zamówienia.

Wnioski pokontrolne

Biorąc pod uwagę wyniki kontroli, Najwyższa Izba Kontroli uważa, że do zwiększenia efektywności i przejrzystości systemu zamówień w sektorze publicznym, a także zminimalizowania ryzyka korupcji mogą przyczynić się:

- wprowadzenie obowiązku sporządzania przez jednostki publiczne rocznych planów zamówień publicznych niezależnie od ich wartości - plan zamówień daje bowiem kierownikowi jednostki całościową wiedzę o liczbie i wartości planowanych zamówień, terminach oraz trybach ich udzielenia, co jest niezbędne dla sprawowania rzetelnej kontroli zarządczej,

- eliminowanie z systemu zamówień rozwiązań, które dają jednostkom sektora finansów publicznych możliwość dzielenia zamówienia na części i udzielenia go bez stosowania zasad i procedur określonych przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych (np. art. 6a ustawy),

- wprowadzenie zasady rozpoznawania odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą w składach wieloosobowych, uzależniając to np. od kwotowego progu zamówienia.

NIK wnioskuje także o modyfikację art. 13 ustawy Prawo zamówień publicznych, dotyczącego wstępnych ogłoszeń informacyjnych, tak aby publikacja ogłoszeń stała się obligatoryjna. Zdaniem NIK ogłoszenia informacyjne pozwalają wykonawcom na rzetelne przygotowanie się do udziału w postępowaniu (m.in. zebranie odpowiedniego zespołu czy nawet stworzenie konsorcjum). Zatem upowszechnienie instytucji wstępnego ogłoszenia informacyjnego jest korzystne zarówno dla zamawiających jak i wykonawców. Zdaniem NIK konieczne jest także doprecyzowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie dokonywania imiennego podziału zadań i odpowiedzialności poszczególnych członków komisji przetargowych za konkretne czynności w postępowaniu.