Tomasz Ludwik Krawczyk: Quazi stan nadzwyczajny będzie droższy niż stan nadzwyczajny

Ostatnio, koronnym argumentem przemawiającym rzekomo przeciwko ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej jest wiążąca się z nim konieczność naprawienia szkód, które w prywatnych majątkach spowodują wprowadzone wraz ze stanem klęski żywiołowej ograniczenia. Przedstawiciele władz tłumaczą, że taniej dla budżetu Państwa będzie utrzymywać quasi stan nadzwyczajny, wprowadzając – na podstawie ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz specjalnej ustawy „koronawirusowej" z 2 marca 2020 r. – takie same ograniczenia, które zostałyby wprowadzone w ramach stanu klęski żywiołowej, jednak nie ogłaszając formalnie stanu nadzwyczajnego.

Stanowisko rządu było szeroko komentowane z punktu widzenia politycznego (termin wyborów prezydenckich) oraz została zasadnie skrytykowane ze stanowiska konstytucyjnego. W szczególności, Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że wprowadzenie ograniczenia naruszają konstytucyjne prawa takie, jak: wolność (art. 30 Konstytucji), wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52) oraz wolność sumienia i wyznania (art. 53). A do tej listy można by dodać jeszcze wolność działalności gospodarczej (art. 22) oraz prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji).

W komentarzach zabrakło jednak analizy argumentu, że utrzymując quasi stan nadzwyczajny, Skarb Państwa zaoszczędzi na odszkodowaniach, z punktu widzenia ekonomiczno-prawnej ekspozycji Państwa na ryzyko.

Analiza taka prowadzi do wniosku, że argumentacja rządu w ten materii jest rażąco nietrafna.

Czytaj także: Karol Dobrzeniecki: Stan nadzwyczajny w krzywym zwierciadle

Faktem jest, że uchwalona w oparciu o art. 228 ust. 4 Konstytucji, ustawa z 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, przewiduje (w art. 2), że „każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie". Faktem jest, też, że zgodnie z ustawą (art. 2 ust. 3), do roszczenia tego nie stosuje się art. 415-420[2] k.c.), co oznacza między innymi, że zachowania Państwa wywołujące szkodę nie musi być bezprawne, ani zawinione, a także, że warunkiem uzyskania odszkodowania nie jest uchylenie w stosownym trybie aktu prawodawczego, który spowodował szkodę. Zatem – z bardzo ważnym zastrzeżeniem, o którym mowa niżej – Państwo odpowiada za szkodę spowodowaną wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego, także, gdy stan ten został wprowadzony zasadnie, a obowiązujące w nim przepisy były zgodne z prawem (w tym z Konstytucją).

Jednakże – o czym trzeba koniecznie pamiętać analizując rzeczywistą ekspozycję Państwa na ryzyko odszkodowawcze wynikającą z wprowadzenia stanu nadzwyczajnego – art. 2 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy stanowi, że „odszkodowanie (...) obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała". Zatem, Państwo odpowiada za skutki majątkowe wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jedynie w zakresie poniesionej przez obywatela straty (szkody rzeczywistej), czyli za to, co wskutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego ubyło z jego majątku. Natomiast nie odpowiada za utracone korzyści, czyli za to, czego obywatel z powodu stanu nadzwyczajnego, nie zarobił.

To bardzo ważne w kontekście możliwych roszczeń obywateli do Państwa związanych z ewentualnym wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej.

Jeżeli bowiem, restauracja została zamknięcia w celu zwalczania epidemii, to jej właściciel – choćby tracił zyski w kwocie setek tysięcy złotych miesięcznie – nie może, na podstawie ustawy, domagać się odszkodowania. Podobnie, producent części do samochodów, który w związku z zamknięciem granicy, nie sprzedał swoich produktów albo sprzątaczka pracująca na zlecenie w biurach, która z dnia na dzień została pozbawiona dochodów. Mógłby natomiast od Państwa domagać się naprawienia szkody właściciel sklepu spożywczego, na którego nałożono obowiązek zapewnienia klientom jednorazowych rękawiczek, ale również jedynie w zakresie kosztu nabycia rękawiczek, a nie zysków utraconych wskutek spadku obrotów sklepu związanych z koniecznością używania rękawiczek.

Nie sądzę, aby ktokolwiek z rządu przeprowadził szacunki ekonomiczne szkód ponoszonych przez obywateli wskutek ograniczeń związanych z pandemią, z podziałem na straty oraz utracone korzyści. „Gołym okiem" jednak widać, że przytłaczająca większość szkód związanych z epidemią to to, czego wskutek jej zwalczania, obywatele nie zarobili, czyli utracone korzyści, za które Państwa – zgodnie z ustawą – nie odpowiada.

Dodatkowo, gdyby rząd przeprowadził stosowną analizę finansową i uznał, że odpowiedzialność za same straty (szkody rzeczywiste) spowodowane wielotygodniowym stanem klęski żywiołowej na terenie całego kraju, to nadal zbyt wiele dla budżetu, to i tak mógłby się od tego obowiązku uchylić. Zważyć trzeba bowiem, że przyznawanie odszkodowań za skutki stanów nadzwyczajnych nie jest konstytucyjnym standardem, czyli nie jest w świetle konstytucji obowiązkowe. Art. 228 ust. 4 Konstytucji stanowi bowiem, że ustawa „może określić" podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, nie zaś, że takowe „określa". Zatem, z punktu widzenia Konstytucji, Państwo w ogóle nie ma obowiązku naprawiania szkód spowodowanych przez wprowadzone – zgodnie z prawem (!) – ograniczenia właściwe dla stanu nadzwyczajnych. Powyższe oznacza, że ustawę o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, przed wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej, można by zmienić, ograniczając zakres odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub całkowicie uchylić. Akurat w błyskawicznym zmienianiu przepisów ustawa aktualna większość sejmowa osiągnęła zatrważającą biegłość, co – w świetle braku konstytucyjnych ograniczeń zmiany ustawy o odszkodowaniach – czyni argument finansowy przeciwko wprowadzenia stanu klęski żywiołowej wręcz bałamutnym.

Warto teraz przyjrzeć się ryzykom odszkodowawczym Skarbu Państwa związanym z utrzymywaniem quasi stanu nadzwyczajnego. O ile bowiem konstytucja nie wprowadza standardu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za zgodne z prawem wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, o tyle wprowadza bardzo jasny standard odpowiedzialności odszkodowawczej za sprzeczne z prawem zachowanie swoich funkcjonariuszy, w tym za bezprawną legislację. Art. 77 Konstytucji stanowi bowiem (w ust. 1), że „każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", także przesądza (w ust. 2), że „ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw."

Zatem, jeżeli ktokolwiek poniesienie szkodę wskutek zakazów wprowadzonych przez Państwo w ramach tych regulacji składających się na obecny quasi stan nadzwyczajny, które okażą się bezprawne, może domagać się od Państwa naprawienia szkody. Uprawnienie to obejmuje w szczególności szkody spowodowane przez regulacje, które okażą się sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z powodu ograniczenia konstytucyjnych prawa i wolności, inaczej niż w ramach wprowadzonego stanu nadzwyczajnego.

Co bardzo istotne, obowiązek naprawienia szkody w takim przypadku obejmować będzie wszelką postać poniesionej szkody, w tym utracone korzyści. A rząd – choćby próbował – zgodnie z Konstytucją (art. 77 ust. 2), nie może swoje odpowiedzialności w tym zakresie wyłączyć, ani ograniczyć.

Oczywiście, droga do pociągnięcia Państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej z takiego tytułu jest długa i obejmuje między innymi uzyskanie tzw. prejudykatu, czyli stwierdzenia we właściwym trybie bezprawności legislacji. W przypadku ustawy koronawirusowej, taka sprzeczność z prawem musiałby być stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje, że – dopóki nie zostanie przywrócona jego niezależności od większości parlamentarnej – rząd może spać spokojnie. Nie całkiem jednak, gdyż w przypadku sprzeczności rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy z samą ustawą, a takie – zdaniem RPO – występują pomiędzy ustawą koronawirusową a wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami, bezprawność legislacji może ustalić sąd powszechny, przed którym rozpoznawana jest sprawa o odszkodowanie.

Reasumując, z punktu widzenia ekspozycji na ryzyko wypłaty odszkodowań, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej aktualnie grozi Państwu obowiązkiem naprawienia szkód, także spowodowanych przez zgodne z prawe działania władz publicznych, ale tylko w tych, stosunkowo nielicznych, przypadkach, gdy szkoda przyjmie postać straty. Natomiast Państwo nie odpowiada za utracone korzyści, stanowiące zapewne przytłaczającą większość poniesionych szkód. Co więcej, Państwo może – w zgodzie z Konstytucją – uchylić się od tej odpowiedzialności, przez zmianą ustawy z 2002 r.