Krajonraz i inwestycje

Andrzej Balcerek, Andrzej Barański, Aleksander Böhm, Zbigniew Detyna, Andrzej Sadowski, Anna Wieczorek

Prezydent RP zarekomendował osobiście ustawę, której cele są bezdyskusyjnie szczytne. Samo podjęcie przez prezydenta inicjatywy ustawodawczej jest niezwykle ważne, bo nie jest częste. Ma ona miejsce w sytuacji, w której poziom niezrozumiałych utrudnień i przeregulowania procesu inwestycyjno-budowlanego rządzący musieli korygować specustawami. W innym wypadku nie dałoby się zbudować nawet tej infrastruktury, z której dobrodziejstwa korzystamy za sprawą akcji z Euro 2012.

Przy tworzeniu nowej regulacji należy zawsze sobie odpowiedzieć: czy nie skomplikuje ona obecnego stanu prawa? Czy nie wydłuży i tak już czasochłonnych procesów budowlanych, zarówno dużych inwestycji infrastrukturalnych i przemysłowych, jak i domu jednorodzinnego przeciętnego Kowalskiego?

Warto też, proponując kolejną regulację, zrealizować wcześniejsze polityczne obietnice uproszczenia przepisów. Nowa inicjatywa ustawodawcza prezydenta RP ma na celu wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu, ale może się stać również znakomitą okazją do ułatwień w budownictwie. Każde uporządkowanie i uproszczenie prawa, które ma wpływ na realną gospodarkę, to polska racja stanu.

Co zatem należy zrobić, aby udało się osiągnąć i cel ustawy rekomendowanej przez prezydenta RP, i jednocześnie usprawnić proces inwestycyjny w budownictwie, w którym rząd wydający europejskie pieniądze jest jedną z ważniejszych stron?

Uporządkowanie przepisów

Ustawa krajobrazowa, jeżeli w tym kształcie wejdzie w życie, przyczyni się do jeszcze większego bałaganu w prawie niż ten panujący obecnie. Proponowane nowelizacje dziesięciu ustaw niczego nie porządkują, a dodatkowo trzeba wydawać trzy nowe rozporządzenia i dwa akty prawa miejscowego dublujące niektóre ustalenia planów miejscowych.

Brak akceptacji społecznej dla form ochrony zabytków i przyrody, w tym krajobrazu, wynika przede wszystkim z braku jasnych, zrozumiałych dla wszystkich kryteriów ich ustalania

Zaczynając od nazwy „urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu", wypada przypomnieć, iż 4 kwietnia 2014 roku Sejm RP uchwalił ustawę „o ułatwieniu dostępu do niektórych zawodów regulowanych", która likwiduje uprawnienia zawodowe urbanistów oraz sprawia, że z polskiego systemu prawnego znika zawód urbanisty. Niezależnie od tego określenie „urbanistyczne" sugeruje zawężenie zakresu merytorycznego do krajobrazu miejskiego, co chyba rozmija się z intencjami pomysłodawców.

Impulsem do wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu jest obserwowana degradacja jego walorów. Jest to proces oceniany jednoznacznie negatywnie przez  profesjonalistów. Ocena ta zbiega się z równie krytyczną oceną polskiego systemu planowania przestrzennego (zawartą między innymi w raportach Najwyższej Izby Kontroli), który w założeniu winien tworzyć wspólną płaszczyznę dla wszystkich poczynań zauważalnych w  przestrzeni. Jest to wyraźnie sformułowane w art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ponadto napisano, iż „w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe".

Zanim podejmie się decyzję o wprowadzeniu nowych przepisów, należy poddać krytycznej analizie istniejący system prawny i jego wykonywanie.

Poczynając od roku 1994, polski system planowania przestrzennego utracił cechy systemu. Stało się to za sprawą zerwania spójności dokumentów planistycznych na poziomie planowania miejscowego. Obowiązujące od tego czasu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Jest nią natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego opracowanie nie jest obowiązkowe. W wypadku braku planu gmina może wydać pozwolenie na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), której treść może być niezgodna z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Według szacunkowych ocen (zlikwidowanej niedawno Izby Urbanistów) ok. 75 procent terytorium kraju jest zabudowywane na podstawie decyzji WZ – ergo bez planu.

Trwające w Sejmie prace należy wykorzystać do uporządkowania istniejących przepisów

Narzędzie skutecznej ochrony

Najważniejsze jednak to wprowadzenie obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (źródło prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 konstytucji). Jest narzędziem pozwalającym na ochronę i właściwe kształtowanie krajobrazu oraz  stanowi gwarancję dla inwestora – jeśli spełnia wymagania ww. planu, to teoretycznie nie ma podstaw do odmowy wydania mu pozwolenia na budowę. Może stać się płaszczyzną porozumienia między racjami przemawiającymi za podniesieniem jakości  krajobrazu a racjami przemawiającymi za lokalizacją nowych inwestycji.

Wprowadzając tę zasadniczą zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu w granicach administracyjnych  gminy – należy również zweryfikować zakres stanowienia ww. planu, zdefiniować pojęcia, których określenia wymaga się w planie, oraz uprościć procedury sporządzania. W ten sposób plan miejscowy stanie się narzędziem szybszym i bezpieczniejszym dla pozyskiwania pozwoleń na budowę niż np. decyzje o warunkach zabudowy, które w znacznym stopniu przyczyniają się do degradacji krajobrazu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może (w obecnym stanie prawnym) zawierać wszystkie proponowane w ramach wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu warunki ochrony i kształtowania krajobrazu (między innymi wysokość i intensywność zabudowy, ochronę panoram i dominant krajobrazowych, punkty widokowe, wielkości i kolorystykę reklam oraz miejsce ich posadowienia, rodzaje zadrzewień, a nawet kolory stolarki okiennej).

Jakość planów miejscowych jest pochodną przygotowania zawodowego autora urbanisty (tego zlikwidowanego niedawno zawodu) oraz poziomu kapitału społecznego w gminie, której rada najpierw musi podjąć decyzję o przystąpieniu do planu (choć nie musi), a następnie przyjąć lub odrzucić plan.

Na podstawie obserwacji można stwierdzić, że głównym postulatem gmin wobec autora planu jest przekształcenie terenów rolnych w tereny budowlane. Już obecnie skutkuje to ich gigantyczną nadpodażą (wedle szacunków rezerwy budowlane Polski są w stanie zapewnić mieszkania dla 350 mln ludzi!). Poza katastrofalnymi skutkami gospodarczymi wynikającymi z zobowiązań budowy nowych dróg i infrastruktury technicznej irracjonalne rozproszenie zabudowy degraduje krajobraz.

Ekonomiczny wymiar świadomości społecznej

Rodzi się coraz większa świadomość społeczna, że powodzenie ekonomiczne danego przedsięwzięcia zależy od piękna krajobrazu. Tam, gdzie w powszechnym odczuciu jest ładnie, rośnie wartość nieruchomości, przyjeżdżają turyści. Doskonałym tego przykładem jest niebywały wzrost wartości nieruchomości wokół Central Parku w Nowym Jorku.

Brak akceptacji społecznej dla form ochrony zabytków i przyrody, w tym krajobrazu, wynika przede wszystkim z braku jasnych, zrozumiałych dla wszystkich kryteriów ich ustalania. Bez radykalnego uporządkowania, a przy okazji i uproszczenia przepisów prawa w tej dziedzinie, nie ma mowy o poparciu społecznym. Formy ochrony muszą uzyskać akceptację lokalnej społeczności, w przeciwnym razie nie będą skuteczne i łatwo doprowadzą do konfliktów pomiędzy szeroko rozumianą władzą a obywatelami.

Trzeba oczywiście postawić na edukację – uczyć piękna od szkoły podstawowej do uniwersytetu trzeciego wieku. I być może najważniejsze – osoby, które uważają się za ekspertów w dziedzinie estetyki, powinny przestać traktować tzw. zwykłych ludzi jak ciemny lud, który wszystko zniszczy. Tylko traktowanie podmiotowe, a nie przedmiotowe, mieszkańców danego terenu przynosi skutki we wprowadzaniu regulacji chroniących krajobraz m.in. w planach miejscowych. Nie osiągnie się tego karaniem za oszpecanie otoczenia.

Wprowadzenie w życie projektu ustawy krajobrazowej w obecnie proponowanym kształcie spowoduje nie tylko dodatkową barierę w ambitnych planach rządu wydania miliardów euro na inwestycje, ale może także doprowadzić do konieczności szukania „obejścia" tej ustawy w postaci kolejnych tzw. specustaw.

Kluczem do ochrony krajobrazu jest więc stałe i uporczywe podnoszenie poziomu świadomości społecznej, a zwłaszcza wskazywanie na to, że ład przestrzeni w tym dbałość o walory krajobrazowe, jest bardziej  opłacalny niż nieład wynikający z dowolności inwestycyjnej oraz przywrócenie roli zawodu urbanisty, zgodnie z europejska kartą planowania przyjętą w roku 2013 w Barcelonie.

Trwające w Sejmie prace należy wykorzystać do uporządkowania istniejącego przepisów. Pomoże to zarówno chronić krajobraz, jak i ułatwi procesy inwestycyjne w budownictwie. Podniesie także samą jakość prawa. Dopiero wtedy procedowana ustawa będzie mogła być również sukcesem politycznym.

Andrzej Balcerek jest prezesem Cementowni Górażdże

Andrzej Barański jest prezesem Herbewo

Prof. Aleksander Böhm jest wykładowcą na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie