Kłopoty z prawem lokalnym

„Czy prawo miejscowe jest groźne? Czy należy bać się tego prawa? Prawa obywatelskie i właścicielskie w świetle urzędowych i sądowych interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Nad tymi kwestiami zastanawiali się uczestnicy debaty, która odbyła się w siedzibie „Rzeczpospolitej".

Prawie każdy plan uchylany

Bogdan Żmijewski, ekspert od przygotowywania inwestycji, właściciel firmy doradczej Lewant, zauważył, że podczas planowania inwestycji zasadniczą kwestią jest planistyczne prawo lokalne obowiązujące inwestorów: – Dlatego potrzebna jest jego trwałość, jasność i czytelność. Tymczasem prawo to jest niejasne. Powoduje konfliktogenne interpretacje przez organa władzy. Wiele planów, jako niezgodnych z prawem, jest uchylanych przez wojewodę w trybie nadzoru zaraz po uchwaleniu, ale także z powodu skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i z art. 94 przez wojewodę w terminie późniejszym. W Warszawie takich przypadków jest dużo. Prawie każdy plan uchwalany przez Radę Miasta jest w jakiejś części uchylany przez wojewodę. Ostatnio w planie Wierzbna na 70 terenów planistycznych uchylono 40, a w planie Spornej na 71 – czterdzieści parę. W wielu planach nie ma wskaźników inwestycyjnych czy linii zabudowy, które stanowią podstawowy standard ustaleń planu – mówił Bogdan Żmijewski.

Dr hab. prof. UG Tomasz Bąkowski, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Gdańskiego, i prof. Marek Szewczyk, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji na Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu, zgodzili się, że elementarnej stabilności w prawie nie ma również na szczeblu ustawowym. I podkreślili, że w ubiegłych latach w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywano ingerencji aż 10 razy, z czego dziewięć stanowiły nowelizacje, a jedna wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

– Obecnie obowiązuje prawie 1300 ustaw dotyczących całej Polski i ponad 300 tys. aktów prawa miejscowego. Moc wiążąca prawa stanowionego w gminach jest taka sama jak moc ustawy. Często narzekamy, że ustawodawca jest nieracjonalny, a ustawy są z sobą wzajemnie sprzeczne, ale to, co się dzieje na szczeblu lokalnym, jest równie zagmatwane – mówił prof. Tomasz Bąkowski. A prof. Szewczyk podkreślił, że prawa dotyczące bezpieczeństwa inwestowania przekładają się na to, za ile i kiedy nabędziemy mieszkanie, na prawa własności i warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.

Niejasna wykładnia przepisów

Według ekspertów, jednym z największych problemów jest niska jakość prawna planów zagospodarowania, co powoduje wzrost kosztów spowodowanych przez opóźnienie inwestycji podczas rozstrzygania sporów inwestora z organami administracji. Trzy-, pięcioletni spór to duże koszty kapitałowe. To się przekłada na koszt metra kwadratowego biura, mieszkania, ale także na rozwój gminy, w tym wpływy z podatku za nieruchomości, opłat za użytkowanie wieczyste, wykorzystanie infrastruktury miejskiej, poziom i jakość życia mieszkańców. Banki przed udzieleniem kredytu robią audyty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, analizując, czy istnieje ryzyko uchylenia planów w trakcie inwestycji. Ponadto, jeśli ktoś miał decyzję o warunkach zabudowy, a zaczął obowiązywać miejscowy plan, to decyzja o warunkach zabudowy traci ważność w części niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu. Taka sytuacja potrafi zatrzymać inwestycje na wiele miesięcy. To rodzi skutki odszkodowawcze – podkreślał Bogdan Żmijewski.

Prof. Bąkowski zauważył, że długa, trwająca w stolicy nawet 10 lat, procedura sporządzania planu jest dopiero początkiem gehenny inwestora. Pojawiają się bowiem problemy wykładni przepisów prawa miejscowego, gdy np. mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan został uchwalony na początku wieku, a w międzyczasie kilkanaście razy zmieniły się ustawy o planowaniu przestrzennym i inne przepisy. Bywa, że inwestor składa wniosek do Ratusza o pozwolenie na budowę na coś, co plan dopuszcza, a organ administracji publicznej zastanawia się, czy inwestycja może być zrealizowania, bo co prawda plan jej nie neguje, ale został wydany dawno, np. w 2001 r., w innym stanie prawnym niż obecne przepisy, które inaczej definiują pojęcia prawne lub inaczej kształtują standardy w planowaniu przestrzennym – mówił prof. Bąkowski.

Przykładem może być definicja domu jednorodzinnego, który jeszcze kilka lat temu w rozumieniu prawa był domem mieszczącym nie więcej niż cztery lokale mieszkalne i gminy sporządzały plany z budynkami do czterech mieszkań. A po zmianie ustawy dom jednorodzinny mieści dziś do dwóch mieszkań.

Problemy w interpretacji

Takie sytuacje tworzą problemy w interpretacji prawa przez organ, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. A przecież organ nie powinien stosować zasady działania prawa wstecz i powinien rozstrzygać zgodnie z ustaleniami planu.

Jednakże praktyka interpretacji prawa jest różna, nawet w tym samym urzędzie. Prof. Marek Szewczyk zauważył, że w dzisiejszym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się jeszcze poglądy wypracowane w czasach PRL, że należy orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania, co powoduje ogromne problemy dla inwestorów. To jest niezgodne z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego.

Ciekawym przypadkiem spornym z punktu widzenia prawa jest centrum handlowe, które ma powstać w Wilanowie. Sprawa stała się przedmiotem powszechnej dyskusji prawników. Obecnemu inwestorowi odmówiono udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że miejscowy plan nie zakazuje tej inwestycji. Poprzedni inwestor wystąpił o możliwość budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (WOH) dwa razy większego, a ówczesna rada dzielnicy gminy Wilanów, która ten plan uchwaliła, podjęła uchwałę wyrażającą zgodę na taką budowę, zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy.

Było to w czasach, gdy w Wilanowie mieszkało nie 35 tys. ludzi, jak dziś, ale 15 tys. Znamienne jest, że organ, odmawiając wydania pozwolenia na budowę inwestycji jako niezgodnej z planem z 2001 r., uprzednio wydał pozytywną decyzję środowiskową, w której napisał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziły dwie instytucje odwoławcze. – Udzielił też wytycznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym – mówił Bogdan Żmijewski.

Eksperci zgodzili się, że zasada orzekania zgodnie ze stanem prawnym w dniu orzekania powstała w PRL, kiedy mało kto słyszał o zasadzie państwa prawnego i tym, co z niej wynika. Tworzenie zasady, że organ orzeka na stan prawny obowiązujący w momencie orzekania, tworzy sytuację, w której organy odwoławcze orzekałyby w innym stanie prawnym, gdyby prawo ulegało zmianom w międzyczasie, a to prowadzi do absurdu.

Podobnie, wbrew zasadom państwa prawnego jest stosowanie nowego prawa do zdarzeń, które rozpoczęły się wcześniej, ale nie zdążyły się zakończyć. Problem, zdaniem ekspertów, dotyka także prawa wolności zabudowy wynikającego z konstytucji i ochrony prawa własności. A to prawo, choć ograniczane jest przez ustawy zwykłe, musi być jednak stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności, również zapisaną w konstytucji.

Wielomilionowe odszkodowania

Zdaniem ekspertów rozstrzygnięcia zgodne ze stanem prawnym w dniu orzekania powodują, że podobne sprawy często znajdują finał w Strasburgu, a odszkodowania idą w setki milionów euro. W przypadku galerii w Wilanowie skutki ocenia się na 100–200 mln euro. Według wewnętrznego regulaminu gminy to dzielnica będzie je musiała zapłacić ze swojego funduszu inwestycyjnego.

Bogdan Żmijewski dodał, że jeszcze do niedawna miasto nie miało świadomości skutków art. 36, który przewiduje odszkodowania za ograniczenie sposobu zagospodarowania planem miejscowym lub decyzją administracyjną, jeżeli poprzednio wydany był miejscowy plan albo decyzja o warunkach zabudowy. Zdarza się, że wyrok zasądzony jest na 5 mln czy 10 mln zł, ale odsetki wynoszą 20 mln zł, bo wyrok zapadł po wielu latach. Eksperci zgodzili się, że Rada Miasta, a szczególnie jej Komisja Ładu Przestrzennego, powinna dokonać analizy wyroków orzeczeń sądów przez ostatnie kilka lat w powyższym zakresie.

Zauważyli też, że wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, powinien częściej korzystać ze środków nadzorczych, z których najmocniejszym jest stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, gdy jest ona niezgodna z prawem. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji podobnej jak w Niemczech, gdzie niektóre gminy zbankrutowały z powodu złych planów.

Wojewoda powinien też anulować odmowy wydania pozwoleń na budowę przez miasto st. Warszawa rozpatrywane według stanu prawnego obowiązującego w momencie wydania decyzji i powinien kierować się stanem prawnym na dzień sporządzania planu.