Słaba konkurencyjność Polski

Regulacje można podzielić na takie, które określają podstawowe czynności w obrocie i generują, lub nie, niepotrzebne koszty prowadzenia działalności, a także takie, które aktywnie wspierają lub podważają efektywność ekonomiczną.

[srodtytul]Wewnętrzny problem[/srodtytul]

W pierwszym wypadku rządy powinny zawsze kierować się znaną ze starożytności zasadą Hipokratesa, a więc „przede wszystkim nie szkodzić”.

Jednak nader często błędnie zakładają, że ich działania należą wyłącznie do drugiej grupy. Stąd starają się tworzyć coraz większą liczbę coraz bardziej zagmatwanych regulacji z nadzieją, że ułatwią tą drogą życie przedsiębiorcom. W krajach o takiej niskiej samokontroli legislacyjnej firmy „systemowo” tracą dystans wobec konkurentów zagranicznych.

Tak właśnie jest w Polsce. Niezrozumienie znaczenia regulacji gospodarczych oraz nieświadomość ich wewnętrznego podziału na dwie odrębne kategorie jest jedną z przyczyn dysfunkcjonalności naszego państwa.

Anegdotycznym już przykładem prawa, które ma wyjątkowo mało szczęścia do regulatorów, są przepisy dotyczące zakładania firm. Niedawno wprowadzone zostało tzw. „jedno okienko”. Celem tej zmiany było „zoptymalizowanie” procesu tworzenia podmiotów gospodarczych.

W rzeczywistości ukształtowane historycznie złe prawo w wyniku wysiłku regulatorów uległo dalszej degradacji. Zupełnie trywialna czynność pozostaje u nas długotrwałym przedsięwzięciem z kosztownym, ceremonialnym udziałem notariuszy, sądów i licznych urzędów.

Dzieje się tak nie dlatego, że państwo podjęło świadomą decyzję o uzasadnionej potrzebie interwencji, lecz z powodu braku zdolności myślenia o procesach gospodarczych w oderwaniu od przestarzałych rozwiązań instytucjonalnych. Rozsądek i pragmatyzm przegrywają z przyzwyczajeniami, anachroniczną tradycją prawną i brakiem umiejętności zarządzania zmianą.

Drugą kategorię regulacji tworzą te, których zadaniem jest zmniejszanie wewnętrznych niedoskonałości rynku. Przykładem mogą być przepisy dotyczące publicznego obrotu instrumentami finansowymi.

W ich wypadku podstawowym motywem interwencji jest obecność silnej asymetrii informacji podważającej zaufanie inwestorów do rynku. Głównym źródłem kosztów gospodarczych w ich wypadku nie jest więc urzędnicza niefrasobliwość czy instytucjonalna inercja, ale decyzja uzasadniona bezpieczeństwem obrotu.

Szczegółowy zakres regulacji rynków kapitałowych musi jednak wynikać z dogłębnej analizy funkcjonalnej proponowanej regulacji. Jeśli więc polskie władze uważają, że istnieją obszary, w których nasze przepisy stwarzają bariery większe lub mniejsze niż na konkurencyjnych rynkach kapitałowych, to powstaje pytanie, czy u podstaw tej opinii leży analiza zastosowanych rozwiązań?

Najbardziej konkurencyjne kraje wiedzą, że dobrze „skalibrowane” przepisy i efektywny wymiar sprawiedliwości to maszyna do tworzenia PKB. Każda niepotrzebnie wydana złotówka, a także każda godzina zmarnowana na nieuzasadnione zwiększanie wygody funkcjonariuszy publicznych to obniżenie wydajności gospodarczej kraju. Pomnożenie tych godzin i nakładów przez liczbę szamoczących się firm to zagregowane straty idące w miliardy rocznie.

[srodtytul]Trudne wyzwanie[/srodtytul]

Obniżanie kosztów pierwszej z wyróżnionych przez nas kategorii regulacji polegać musi na „operacyjnym” usuwaniu barier biurokratycznych i jako takie wymaga w zasadzie wyłącznie usystematyzowanej oceny istniejącego prawa.

W praktyce jest ono jednak blokowane przez przyzwyczajenia środowisk prawniczych i urzędniczych oraz brak zdolności polityków do zarządzania zmianą. Jeszcze trudniejsza jest modyfikacja przepisów należących do drugiej, „optymalizacyjnej” kategorii regulacji.

Wymaga to dodatkowo dokonania wyrafinowanych analiz i rzadko jest możliwe bez zastosowania metody prób i błędów. W przypadku państw, które jak Polska nadrabiają zaległości, pewnym ułatwieniem może być jednak umiejętne czerpanie z doświadczeń krajów lepiej rozwiniętych.

Tworzenie efektywnych przepisów obu typów jest dla Polski trudnym wyzwaniem, a jednocześnie wielką szansą na wyróżnienie się na tle Unii Europejskiej. Niestety, w naszym kraju dominuje bezrefleksyjnie wdrażanie dyrektyw unijnych dodatkowo przetworzonych przez nieprzystające do wymogów współczesności przyzwyczajenia polskiego aparatu urzędniczego i legislatorów.

Jeśli jednak chcemy dołączyć do światowej czołówki, nasz rząd i parlament powinny wprowadzić systemowe rozwiązania ukierunkowane na tworzenie przewag, które wyróżnią Polskę na tle naszych unijnych partnerów i staną się magnesem dla inwestorów i know how z krajów Azji i USA, jednocześnie uwalniając przedsiębiorczość Polaków. W globalnej gospodarce aktywny arbitraż legislacyjny jest już bowiem standardem.

[srodtytul]Plan zmian[/srodtytul]

Działania władz powinny być prowadzone w trzech płaszczyznach. Po pierwsze, wyodrębnić należy odpowiedzialność za usuwanie barier biurokratycznych (regulacje pierwszej kategorii). Powinna być ona przeniesiona do resortów, które w ścisłej współpracy z biznesem opracowywałyby roczne plany zmian instytucjonalnych i poprawy przepisów, a następnie je wdrażały. Efektywna koordynacja prac i przedkładanie propozycji w parlamencie byłoby odpowiedzialnością Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która dodatkowo raz do roku publikowałaby sprawozdanie z wykonania planów.

Po drugie systemowe podnoszenie ekonomicznej efektywności regulacji (druga kategoria przepisów) nie będzie możliwe bez gruntownej zmiany procesu stanowienia prawa. Konieczna jest m.in. modyfikacja procesu uzgodnień międzyresortowych. Istniejące procedury nie zawierają mechanizmów promujących aktywne podejście do racjonalnych decyzji legislacyjnych. Jednocześnie nie zawierają bodźców negatywnych dla pokusy nieuzasadnionego torpedowania zmian ze strony zwolenników szkodliwego status quo.

Jeśli chcemy realnie myśleć o konkurowaniu w skali światowej, musimy znacząco ograniczyć urzędniczo-akademickie podejście do stosowania ocen skutków regulacji (OSR). Kluczowe jest tu szersze wykorzystanie doświadczeń państw OECD i instytucjonalnego zaplecza eksperckiego (think-tanki) oraz prowadzenie usystematyzowanego dialogu z interesariuszami.

Na każdym z tych pól mamy do czynienia z trwającym od lat paraliżem uniemożliwiającym zerwanie z polską tradycją urzędniczą. Upraktycznienie OSR, tak by stanowiły one rzeczywiste narzędzie podejmowania decyzji publicznych, jest ważnym elementem zmian.

Jednak nawet podniesienie ich jakości nic nie da, jeśli w ramach rządu nie stworzymy umiejętności szybkiej weryfikacji tego, jak wprowadzone przepisy faktycznie działają. Każde gospodarczo istotne rozwiązanie legislacyjne powinno być w ciągu trzech lat od wejścia w życie analizowane (równolegle przez urzędników oraz podmioty prywatne na zlecenie organów państwa) pod kątem faktycznych korzyści i kosztów.

Po trzecie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości należy pilnie podjąć odważne zmiany w zasadach jego działania. Od „odmonopolizowania” samorządów zawodowych (np. poprzez objęcie ich regulacjami antymonopolowymi), przez zmianę zakresu odpowiedzialności i procedur działania poszczególnych instytucji, po wprowadzenie praktycznego kształcenia w zakresie ekonomii i finansów dla sędziów orzekających w sprawach gospodarczych. Propozycje reform z tego zakresu przedstawiliśmy w opracowaniu „Polska 2030”.

[srodtytul]Hasło z treścią[/srodtytul]

Pojęcie „sprawności państwa” prowadzącej do wzrostu konkurencyjności Polski nie jest w naszym kraju niczym więcej niż hasłem. Hasłem chętnie przywoływanym przez polityków w trakcie kampanii wyborczych oraz rytualnie powtarzanym w dokumentach strategicznych i planistycznych.