Gospodarka komunalna w spółce gminnej

Anna Puszkarska, radca prawny

W art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przyjęto, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określają odrębne przepisy. Zagadnienia te reguluje ustawa o gospodarce komunalnej (dalej u.g.k.). Przewidziano w niej, że gospodarka komunalna może być prowadzona w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. O wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej postanawia rada gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.).

Na podstawie art. 9 u.g.k. można tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Dopuszczalne jest również utworzenie spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej w celu wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. W art. 14 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym zastrzeżono, że w takim przypadku podmiot publiczny nie może być komplementariuszem, czyli wspólnikiem w spółce komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, który za zobowiązania spółki odpowiada bez ograniczenia.

Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 2502/10), przedmiot działania spółki gminnej powinien być określony w akcie powołującym ten podmiot, który stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych gminy. W przypadku spółek komunalnych delegowanie kompetencji nie następuje w trybie udzielenia pełnomocnictwa.

Przykład:

Gmina rozważa udział w spółce, której celem ma być realizowanie zadań własnych należących do dziesięciu gmin. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 lutego 2015 r. (sygn. IV SA/Gl 503/14) stwierdzono jednak, że takie rozwiązanie budzi zastrzeżenia, gdyż łączyłoby się z przekroczeniem przyznanych gminie zadań ograniczonych do zaspokajania potrzeb mieszkańców z terytorium danej gminy. W wyroku tym stwierdzono, że uprawnienie wynikające z art. 9 i art. 10 u.g.k. nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez gminę, polegającej na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców.

Rodzaj zadań

Gmina może tworzyć i przystępować zarówno do spółek realizujących zadania z zakresu użyteczności publicznej (czyli takich, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług), jak i zadania wykraczające poza ten zakres. W art. 10 u.g.k. zastrzeżono, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich tylko w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

- istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,

- występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań i środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich także w sytuacji, gdy zbycie składnika mienia mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki bądź rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Wskazane wyżej ograniczenia dotyczące tworzenia i przystępowania do spółek nie mają ponadto zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Zasady funkcjonowania

W art. 10a u.g.k. przewidziano, że w spółkach z udziałem gminy działa rada nadzorcza, do której stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem regulacji u.g.k. Kadencja członka takiej rady w spółkach z większościowym udziałem gminy trwa trzy lata. Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce gminę, powinni być powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji, czyli rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2014 r., sygn. I CSK 625/13).

Obowiązek powoływania do rady nadzorczej osób legitymujących się takimi kwalifikacjami dotyczy jednak spółek z udziałem gminy tylko w przypadku, gdy przepisy ustawy lub statutu dają gminie uprawnienie do wskazania swojego reprezentanta w radzie (wyrok SN z 21 grudnia 2005 r., sygn. IV CK 311/05, Glosa 2008/1/12). Do członków rad nadzorczych spółek z udziałem gminy, reprezentujących gminę w spółce, stosuje się odpowiednio art. 13 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, co oznacza m.in., że nie mogą oni pozostawać w stosunku pracy ze spółką ani świadczyć pracy lub usług na jej rzecz na podstawie innego tytułu prawnego. Przewidziano także, że członków zarządu spółek z udziałem gminy powołuje i odwołuje rada nadzorcza, co oznacza, że ustawodawca dał jej prawo wyboru członków zarządu, nie ograniczając kręgu kandydatów (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., sygn. VI ACa 1364/06).

W myśl art. 12 u.g.k. do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółce z udziałem gminy stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych oraz kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem regulacji zawartych w u.s.g. oraz w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. Do zbycia akcji i udziałów w takich spółkach mają zastosowanie przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, dotyczące m.in. oszacowania wartości przedsiębiorstwa spółki i trybu zbycia, z tym, że przewidziane w tej ustawie kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki wójt (burmistrz, prezydent miasta). W jednoosobowych spółkach gminnych wójt pełni także funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia).

Zgodnie z art. 13 u.g.k. spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez tę spółkę, a także swoje obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Taki regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze gminy po zatwierdzeniu przez wójta.

Podział uprawnień

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Ol 433/15) zwrócono uwagę, że organy gminy nie są uprawnione do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw.

Podkreśla się również, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f)-g) u.s.g. zastrzeżono jednak, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:

- tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także

- określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta.

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 15 lipca 2010 r. (sygn. III SA/Kr 193/10) w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. nałożono na wójta obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na przystąpienie do spółki bądź zwiększenie partycypacji gminy w przystąpieniu do spółki, jeżeli pociągają one za sobą konkretne zobowiązania przekraczające zakres zwykłego zarządu. Przepis ten, ustanawiając wyłączną właściwość rady gminy w takich sprawach, jest normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały dotyczącej konkretnego utworzenia spółki lub przystąpienia do konkretnej spółki. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. daje radzie gminy tylko podstawę do podjęcia aktu o charakterze generalnym, skoro ustawodawca przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest określenie, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Na podstawie tej normy rada gminy może zatem ustalać ogólne zasady, na których takie wnoszenie lub zbywanie udziałów bądź akcji miałoby się odbywać. Natomiast podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia indywidualnej zgody dotyczącej konkretnie wskazanego podmiotu naruszałoby ten przepis (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 15 czerwca 2010 r., znak PN.II.0911-80-10, NZS 2010/6/116).

Zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu z 13 grudnia 2007 r. (sygn. II SA/Op 511/07) ustawodawca nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez wójta, nawet gdyby zasad tych nie ustalono. Rada gminy może ustalić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji do spółki, w której udziałowcem jest gmina, pod warunkiem że tak ustalone zasady zachowają generalny charakter. Przyjmuje się, że systematyka art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) i g) u.s.g., a w szczególności kolejność liter f) oraz g), nie uzasadnia stwierdzenia, że warunkiem tworzenia i przystąpienia do spółki jest wcześniejsze określenie zasad wnoszenia udziałów i akcji (wyrok NSA w Lublinie z 7 października 2003 r., sygn. II SA/Lu 1115/03, OwSS 2004/1/13).

Przykład:

Zgodnie z uchwałą podjętą przez radę gminy gmina przystąpiła do spółki z o.o., zawierając związaną z tym umowę. W takim przypadku, określając następnie zasady zbywania udziałów lub akcji, rada nie może pomijać ani naruszać tej umowy. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 marca 2008 r. (sygn. II OSK 1250/07) odwołanie się przez radę do zawartych umów spółek i ich statutów oraz potraktowanie tego odwołania jako zasady nie stanowi naruszenia prawa.

Podkreśla się, że rada gminy, wykonując przyznane jej kompetencje, nie może przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia. W wyroku WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r. (sygn. III SA/Wr 429/07) przyjęto zatem, że rada nie może np. uczestniczyć w podejmowaniu przez wójta decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami. W wyroku NSA z 9 lutego 2005 r. (sygn. GSK 1424/04) stwierdzono jednak, że ustalenie w uchwale rady gminy wymogu uzyskania zgody rady na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji o określonej wartości nie narusza podziału kompetencji pomiędzy tą radą a wójtem.

W wyroku NSA z 5 lipca 2011 r. (sygn. II OSK 658/11) podkreślono, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. nie wynika, aby uchwały dotyczące tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich wprost tworzyły lub rozwiązywały spółkę. Rada gminy nie ma kompetencji do zastępowania zgromadzenia wspólników. Podejmując uchwałę, która realizuje przysługujące jej kompetencje, rada przesądza natomiast i ukierunkowuje dalsze działania wójta (por. także np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 28 maja 2010 r., znak: I.0911/21/10).

podstawa prawna: art. 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f–g, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

podstawa prawna: art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 9–13 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. DzU z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.)

podstawa prawna: art. 14 ust. 1–2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 696 ze zm.)

podstawa prawna: art. 102, art. 125 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 1030 ze zm.)