Kontrowersyjny projekt nowelizacji art. 156 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego po poprawkach komisji senackich z dnia 19 lipca 2021 r. wciąż wykracza poza wytyczne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Przypomnijmy, że ustawa w brzmieniu uchwalonym w dniu 24 czerwca 2021 r. przez Sejm zawierała niekonstytucyjny przepis intertemporalnym.
Zgodnie z tym przepisem toczące się obecnie postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych w okresie PRL miałby ulegać umorzeniu z mocy prawa. Zakończeniu podlegałyby postępowania, które często prowadzone są od kilkudziesięciu lat ze względu na opieszałość organów administracji publicznej. W praktyce oznaczałoby to zakończenie tych postępowań bez merytorycznego rozpoznania. Strony, które pokrywały przez lata honorarium swoich pełnomocników, zostałyby poinformowane, że nie doczekają się żadnego rozstrzygnięcia - ani pozytywnego ani negatywnego. Tymczasem przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw.
W mojej ocenie przepis intertemporalny w brzmieniu uchwalonym przez Sejm narusza Konstytucję i powoływanie się w uzasadnieniu ustawy na wdrożenie zaleceń Trybunału konstytucyjnego to jaskrawa nadinterpretacja. Tymczasem w dniu 19 lipca 2021 r. komisje senackie zaproponowały istotne poprawki do ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchwalonej przez Sejm w dniu 24 czerwca 2021 r. Zaproponowano wydłużenie okres z 10 lat do 30 lat po którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, zaproponowano usunięcie mechanizmu umorzenia z mocy prawa toczących się postępowań. Według zaproponowanego przez komisje senackie brzmienia przepisów intertemporalnych nowelizacji, obecnie toczące się postępowania administracyjne prowadzone byłyby nadal, ale wykluczona byłaby możliwość zakończenia takiego postępowania poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych w okresie PRL z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że wadliwe decyzje w okresu PRL pozostaną w obrocie prawnym, ale jednocześnie zostanie potwierdzone, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 417 (1) § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej wadliwej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tej decyzji z prawem.
W zamyśle komisji senackiej poprawiona ustawa pozostawi osobom poszkodowanym na skutek tych wadliwych decyzji szansę na wszczęcie osobnego postępowania o odszkodowanie. Nie będzie jednak możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającym prawo, a tym samym zostanie zamknięta droga do zwrotu w naturze znacjonalizowanych gruntów.
Zaproponowana przez komisje senackie zmiana przepisu intertemporalnego to krok w dobrym kierunku, ale nowelizacja wciąż znacznie wykracza poza to co przesądził Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wskazuję się właśnie na wytyczne Trybunału jako uzasadnienie nowelizacji. Tymczasem pod pretekstem wdrożenia do polskiego porządku prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. sygn. akt P 46/13 zamyka się drogę do odzyskiwania w naturze znacjonalizowanych nieruchomości, a takie zalecenie nie wynika wcale z wyroku Trybunału. Trybunał uznał, że na skutek znacznego upływu czasu może pojawić się potrzeba pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ale w sytuacji gdy wadliwa decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy prawa.
Trybunał jednoznacznie orzekł – podkreślając to kilkukrotnie w uzasadnieniu – że art. 156 § 2 K.p.a.: „w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy [podkreślenia autora], jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wynika to z faktu, że rażąco niezgodna z porządkiem prawnym decyzja administracyjna może stanowić podstawę nabycia przez stronę uprawnienia i to uprawnienie może ulegać obrotowi np. wyniku odsprzedaży uprawnień. Co więcej, na przestrzeni lat (tj. na skutek znacznego upływu czasu) to uprawnienie może ulegać wielokrotnemu obrotowi, a kolejni nabywcy nabywają uprawnienie w dobrej wierze przekonani o jego istnieniu. W pełni należy więc podzielić tezę, że osoby trzecie, które to prawo nabywają w dobrej wierze powinny być przez system prawny chronione.
Podsumowując, wyrok Trybunału dotyczył wyłącznie decyzji administracyjnych, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy prawa. Wyrok Trybunału nie wskazywał na konieczność wykluczenia z K.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, która nie była podstawą nabycia jakiegokolwiek prawa. Nie ma bowiem w tym przypadku osób trzecich, które prawo nabyły w dobrej wierze, które należy chronić. W praktyce dla przykładu można wskazać, że decyzje administracyjne odmawiające w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dekretu Bieruta) przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej nie były i nie są objęte orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r.
Takie decyzje odmawiające nie były podstawą nabycia przez kogokolwiek prawa. Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 2015 r. przypominał: „Sąd pytający zaakcentował przy tym brak tożsamości przedmiotowej sprawy oraz sytuacji, w której wadliwa decyzja nie kreowałaby żadnego stosunku prawnego, tj. nie przyznawałaby stronie prawa (np. decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku lub decyzja o umorzeniu postępowania)". Trzeba mieć świadomość, że projektowana nowelizacja zmierzająca do zakończenia w Polsce reprywatyzacji w naturze poprzez objęcie nią decyzji administracyjnych władz PRL, które odmawiały zwrot gruntów (nie przyznawały prawa), wykracza poza granice wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. Postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, powinny toczyć się na dotychczasowym zasadach.
Zauważyć należy, że zagadnienie przepisów intertemporalnych odnoszących się do postępowań w toku nie jest nowe. Na skutek ubiegłorocznej nowelizacji ustawy Prawo budowlane od 19 września 2021 r. nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Uchwalając jednak nowelizację ustawy Prawo budowlane Parlament posłużył się innym przepisem intertemporalnym.
Zgodnie z przepisem art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471): „Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Zatem tylko nowe sprawy administracyjne prowadzone w trybie art. 156 K.p.a. tj. wszczęte po dniu 19 września 2020r., podlegają pod nowe przepisy. Zachodzi więc paradoks, ponieważ wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, które stanowią podstawę nabycia przez stronę praw, zastosowano przepis intertemporalny łagodniejszy niż w obecnie procedowanej nowelizacji K.p.a. w stosunku do decyzji władz PRL odmawiających przyznania prawa danym właścicielom znacjonalizowanych nieruchomości.
Co więcej, w procedowanej nowelizacji nie rozstrzygnięto relacji pomiędzy przepisami K.p.a. w nowym brzmieniu, a znowelizowaną w ubiegłym roku ustawą Prawo budowlane. Czy do postępowań administracyjnych wszczętych przed 19 września 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed 1 stycznia 1990 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, ale wykluczona będzie możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji o pozwoleniu na budowę starszych niż 30 lat, a organ ograniczy się do stwierdzenia ich wydania z naruszaniem prawa?
Czy nie należałoby jednak postulować wprowadzenia do procedowanej nowelizacji K.p.a. przepisu intertemporalnego na wzór przepisu art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r., przynajmniej w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa, które nie stanowiły podstawy do nabycia przez stronę prawa lub ekspektatywy prawa? W konsekwencji pozostawić szansę na ubieganie się o zwrot ojcowizny w naturze, szczególnie w tych przypadkach, gdy grunt pozostał w zasobach państwa lub samorządu, a ich wejście do zasobu nieruchomości prywatnych przyczyni się rozwoju. To pytania, na które powinien aktualnie odpowiedzieć Senat. Jednak odpowiadając na to pytanie nie można posiłkować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2015 roku, bo wyrok ten – jak powyżej wyjaśniono – nie dotyczył zagadnienia decyzji odmawiających nabycia prawa.
Maciej Machlejd jest radcą prawnym prowadzącym kancelarię prawną specjalizującą się w sprawach sądowych, w sprawach dotyczących nieruchomości i procesu inwestycyjno-budowlanego.
